我國農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)路徑探析

范艷廣

（首都師范大學(xué)，北京　100048）

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我國農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)路徑探析

范艷廣

（首都師范大學(xué)，北京100048）

摘要：基層治理現(xiàn)代化是國家治理體系現(xiàn)代化的重要基石。大力推動農(nóng)村基層治理能力現(xiàn)代化，必須發(fā)揮基層黨組織的核心作用、大力改進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理機(jī)制、積極發(fā)揮農(nóng)村社區(qū)各類組織在農(nóng)村基層治理中的協(xié)同作用、在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)村社區(qū)之間建構(gòu)制度化的良性互動關(guān)系。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村社會；基層治理；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府

中國是一個發(fā)展中農(nóng)業(yè)大國，構(gòu)建中國特色的農(nóng)村基層治理機(jī)制，實現(xiàn)農(nóng)村治理現(xiàn)代化是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中之義。

1　發(fā)揮基層黨組織的核心作用

按照中央全面深化改革的要求，我國到2020年要基本建成城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的體制機(jī)制，要完全實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化還需要更長的時間。這也就決定了實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會治理現(xiàn)代化將是一個長期的過程，在這個由城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)向城鄉(xiāng)發(fā)展一體化過渡時期，我們需要根據(jù)中國的國情，發(fā)揮基層黨組織核心作用，努力實現(xiàn)農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化。

（1）加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織的建設(shè)。農(nóng)村基層黨組織是黨在農(nóng)村全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，是農(nóng)村各項工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，理應(yīng)在鄉(xiāng)村治理中處于核心地位。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，一個國家選擇什么樣的治理體系，是由這個國家的歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平?jīng)Q定的，是由這個國家的人民決定的。我國的國情和“三農(nóng)”現(xiàn)狀決定了農(nóng)村基層黨組織在實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會治理現(xiàn)代化過程中居于核心地位，2014年的中央1號文件在提到改善鄉(xiāng)村治理機(jī)制、健全基層民主制度時也強(qiáng)調(diào)要強(qiáng)化基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，鞏固和加強(qiáng)黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)。

（2）健全基層民主制度。包括村民自治在內(nèi)的基層群眾自治制度是中國特色社會主義政治制度的重要組成部分，是基層民主的主要形式。我國憲法也規(guī)定農(nóng)村實行村民自治，村民委員會是基層群眾性自治組織。我國自實行以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督為核心內(nèi)容的村民自治以來，農(nóng)村基層民主政治建設(shè)得到了長足發(fā)展，有利地推動了鄉(xiāng)村社會治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)。實踐證明，村民自治是適合我國國情的基層民主制度，今后仍將在鄉(xiāng)村社會治理中發(fā)揮著重要的作用，村民自治如何開展甚至將影響鄉(xiāng)村社會治理現(xiàn)代化能否順利實現(xiàn)。

（3）發(fā)揮人民群眾的主體作用。人民群眾是歷史的創(chuàng)造者，是社會發(fā)展的主體。在鄉(xiāng)村社會治理中，雖然基層黨組織居于核心地位，村民自治是重要保證，但都離不開一個重要主體——農(nóng)民。黨的核心作用需要通過農(nóng)民來實現(xiàn)，農(nóng)民也是村民自治的參與者和創(chuàng)造者。近些年全國各地在鄉(xiāng)村社會治理方面出現(xiàn)的一些典型經(jīng)驗，如河南省鄧州市率先提出的“四議兩公開”、北京市懷柔區(qū)村級“重大事項八步法”、江蘇邳州的“四權(quán)建設(shè)”等都離不開農(nóng)民的參與和創(chuàng)造，可以說農(nóng)民是實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會治理現(xiàn)代化的重要推動力量。

2　大力改進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理機(jī)制

根據(jù)黨的十八屆三中全會提出的全面深化改革的總目標(biāo)：推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，基層治理現(xiàn)代化是國家治理體系現(xiàn)代化的重要基石，以推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化為突破口，為國家治理體系現(xiàn)代化奠定良好的基礎(chǔ)。因此，推進(jìn)國家基層治理能力現(xiàn)代化，首當(dāng)其沖的是要改進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理結(jié)構(gòu)，提升農(nóng)村基層治理能力，運用改革創(chuàng)新的辦法，寫好基層治理能力現(xiàn)代化這篇大文章。

（1）科學(xué)定位政府職能，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能力。科學(xué)定位政府職能，是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)針對本地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展實際，結(jié)合本地區(qū)居民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和其他社會組織多元化需求，確定其關(guān)鍵職能。科學(xué)定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，應(yīng)集中于發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)，向農(nóng)村社區(qū)提供公共服務(wù)和進(jìn)行社會管理，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支持農(nóng)村社區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會管理和公共服務(wù)等方面的能力，發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，實現(xiàn)鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與服務(wù)民生雙贏多利。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)根據(jù)本地實際情況有所側(cè)重，正確處理好本地區(qū)維穩(wěn)和維權(quán)的關(guān)系，把群眾合理合法的利益訴求解決好，是群眾由衷感到權(quán)益受到了公平對待、利益得到了有效維護(hù)。要處理好鄉(xiāng)鎮(zhèn)活力和秩序的關(guān)系，既不能管得太死、一潭死水，也不能管得太松、波濤洶涌，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要重視疏導(dǎo)化解、柔性維穩(wěn)，發(fā)動農(nóng)村社區(qū)各類組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等一起來做好本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的工作。

（2）轉(zhuǎn)變政府職能，以網(wǎng)絡(luò)化管理、社會化服務(wù)為方向。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接面對農(nóng)村基層，為了實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理重心下移，基本公共服務(wù)下沉，需要最大限度整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政資源，健全基層綜合服務(wù)管理平臺，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向“服務(wù)型政府”角色轉(zhuǎn)變。在健全基層綜合服務(wù)管理平臺的過程中，要及時反映和協(xié)調(diào)人民群眾各方面各層次合理合法的利益訴求，建立暢通有序的訴求表達(dá)、心理干預(yù)、矛盾調(diào)處、權(quán)益保障機(jī)制，使群眾問題能反應(yīng)、矛盾能化解、權(quán)益有保障。同時，簡化農(nóng)村公共事務(wù)服務(wù)辦理流程和環(huán)節(jié)，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理與服務(wù)效率，為基層群眾、企業(yè)和其他社會組織提供高效、便捷、貼心的服務(wù)。

（3）創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理體制，改進(jìn)治理方式。治理方式從管制向協(xié)商轉(zhuǎn)變，推進(jìn)多元治理主體共管共治。為了實現(xiàn)全新的政治管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要在治理手段上實現(xiàn)由管制向協(xié)商轉(zhuǎn)變，使權(quán)力由“自上而下”的單向運行向“上下互動”雙向運行轉(zhuǎn)變。為了更好地實現(xiàn)對農(nóng)村社會的管理與服務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)逐漸減少強(qiáng)制手段，更多采用說服、協(xié)商和指導(dǎo)等方式，積極發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約等社會自治規(guī)則的指引作用。在現(xiàn)階段，多元主體參與農(nóng)村基層治理，順應(yīng)了農(nóng)村社會各階層日益增強(qiáng)的政治參與意識和對構(gòu)建新的社會管理權(quán)力結(jié)構(gòu)的迫切要求。為促使多元治理主體在農(nóng)村基層治理中形成合力，實現(xiàn)農(nóng)村居民有序的政治參與，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)用引導(dǎo)和民主的方式促使農(nóng)村社區(qū)各類組織和居民參與農(nóng)村社區(qū)公共事務(wù)的決策，建立農(nóng)村社區(qū)各方利益訴求的表達(dá)機(jī)制。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)村社會的互動和交流過程中，提升農(nóng)村社區(qū)各類組織與公眾對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支持與認(rèn)同，形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)村社區(qū)各類組織及居民之間共管共治的治理格局。

3　積極發(fā)揮農(nóng)村社區(qū)各類組織的協(xié)同作用

農(nóng)村基層治理的重點是農(nóng)村基層社會，主體是農(nóng)村社區(qū)居民，關(guān)鍵是創(chuàng)新基層治理機(jī)制，實現(xiàn)基層善治。這就需要積極發(fā)揮農(nóng)村社區(qū)各類組織在農(nóng)村基層治理中的協(xié)同作用，增強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)自治力量，提升基層組織自治能力。因此，要農(nóng)村社區(qū)自治組織納入到農(nóng)村基層自治的平臺之中。在這個平臺上，整合農(nóng)村社區(qū)自治組織與其他各類組織之間的關(guān)系，充分發(fā)揮其群眾性、自治性和民主性，孕育群眾自治的活力、基層管理的合和民主成長的動力，讓農(nóng)村社區(qū)居民依法辦理自己的事情，發(fā)揮農(nóng)村社區(qū)各類組織在農(nóng)村基層治理中的協(xié)同作用，促進(jìn)它們與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的良性互動。

（1）規(guī)范農(nóng)村社區(qū)自治組織自治權(quán)力的行使，實現(xiàn)社區(qū)居民依法自治。作為農(nóng)村社區(qū)自治組織的村民委員會，它行使的自治權(quán)力源于村民的授權(quán)。因權(quán)力來源決定，村民委員會在對本村進(jìn)行公共管理、提供公共服務(wù)時，必須代表村民的意愿和利益。因此，應(yīng)改變村民委員會的“行政化”趨向，促使村民委員會逐漸回歸其自治本質(zhì)，組織農(nóng)村社區(qū)居民共同管理本社區(qū)公共事務(wù)，確保本社區(qū)居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的民主權(quán)利得以實現(xiàn)。村民委員會依法行使自治權(quán)力。村委會在本社區(qū)行使公共權(quán)力過程中，要合理界定與村黨支部、村代會之間權(quán)責(zé)分工，實現(xiàn)各司其責(zé)，并積極落實村務(wù)公開和民主管理，對于本社區(qū)重大事項，還應(yīng)遵循決議公開、實施結(jié)果公開，接受本社區(qū)居民監(jiān)督。村民委員會從主導(dǎo)型角色轉(zhuǎn)為指導(dǎo)型角色，注重激發(fā)社會活力。通過組建文體團(tuán)隊、志愿者組織、業(yè)主委員會、企業(yè)家聯(lián)誼會等公益性智趣性自治性組織，以廣泛參與社會活動的全新組織方式，拓展和豐富社區(qū)參與和社會共享的功能。

（2）建立現(xiàn)代社會組織制度，促使農(nóng)村社區(qū)社會組織、經(jīng)濟(jì)組織參與農(nóng)村社區(qū)管理與服務(wù)。農(nóng)村社區(qū)社會組織、經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)村社區(qū)居民建立的自治性組織。這些組織的成立，能夠彌補(bǔ)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會對農(nóng)村基層治理之不足，在發(fā)展農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟(jì)、促使本社區(qū)居民參與農(nóng)村社區(qū)管理、提供公共服務(wù)等方面發(fā)揮經(jīng)濟(jì)組織具有自主性和鑲嵌性相結(jié)合的“官民二重性”特性，需要對這些組織進(jìn)行去“行政化”引導(dǎo)，重塑其“草根性”。因此，應(yīng)當(dāng)限期實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)社會組織、經(jīng)濟(jì)組織與行政機(jī)關(guān)真正脫鉤，實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)社會組織、經(jīng)濟(jì)組織在人財物上真正獨立，建立政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織制度。在參與農(nóng)村社區(qū)管理上，農(nóng)村社區(qū)社會組織還要善于引導(dǎo)農(nóng)村社區(qū)居民參與，發(fā)動本社區(qū)居民參與本社區(qū)社會治安的維護(hù)、民間糾紛的調(diào)節(jié)、社會救助、文化生活等公共事務(wù)的管理。在參與農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)供給上，對于可以由農(nóng)村社區(qū)社會組織、經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)的農(nóng)村公共服務(wù)，農(nóng)村社區(qū)社會組織、經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)積極參與市場競爭，接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府委托，為居民提供市場化、社會化服務(wù)。

4　構(gòu)建政府與社區(qū)之間制度化的互動關(guān)系

推進(jìn)農(nóng)村基層治理能力現(xiàn)代化，既要強(qiáng)調(diào)農(nóng)村基層治理中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主導(dǎo)作用，又要發(fā)揮農(nóng)村社區(qū)各類組織在農(nóng)村基層治理中的協(xié)同作用，更要促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)村社區(qū)各類組織之間在管理與服務(wù)中的分工、協(xié)作，實現(xiàn)相互配合、和諧共生。為了實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)村社區(qū)之間的有效互動與相互制衡，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)村社會合作治理能力，需要重構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)村社區(qū)之間的制度化關(guān)系。

（1）確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)村社區(qū)各類組織之間的職責(zé)邊界。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是行使行政管理權(quán)的行政機(jī)關(guān)，農(nóng)村社區(qū)各類社會組織是行使農(nóng)村社區(qū)自治權(quán)的自治組織，為避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)村社區(qū)各類組織之間“零和博弈”，促進(jìn)雙方良性互動，需要厘清鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)村社區(qū)各類組織之間職責(zé)邊界。按照現(xiàn)有法律規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對屬于農(nóng)村社區(qū)居民自治范圍的事項進(jìn)行指導(dǎo)，對于農(nóng)村社區(qū)各類組織而言，它們在行使民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等自治權(quán)利過程中，只要是屬于合法的自治活動，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就負(fù)有指導(dǎo)職責(zé)。當(dāng)然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在指導(dǎo)中還應(yīng)嚴(yán)格遵守法治程序，不能輕易介入農(nóng)村社會日常生活領(lǐng)域，避免產(chǎn)生“權(quán)力越位”的情況。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是直接向農(nóng)村社區(qū)居民行使行政管理權(quán)的基層政府，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理的人口較多、管轄的范圍較大，必須借助農(nóng)村社區(qū)各類組織的有效協(xié)助才能實現(xiàn)對農(nóng)村的有序管理。在農(nóng)村社區(qū)各類組織依法協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使公權(quán)時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要遵循“權(quán)責(zé)對等”和“還權(quán)于民”原則，為農(nóng)村社區(qū)各類組織提供相應(yīng)的經(jīng)費、設(shè)施和條件保障，提高農(nóng)村社區(qū)各類組織的積極性和承接能力。

（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農(nóng)村社區(qū)各類組織自治權(quán)的行使進(jìn)行必要干預(yù)和調(diào)節(jié)。農(nóng)村社區(qū)各類組織在農(nóng)村社區(qū)行使自治權(quán)，源于國家向農(nóng)村基層社會和公民讓渡和下放部分治權(quán)。因此，當(dāng)農(nóng)村社區(qū)面臨自身無力解決的矛盾和沖突時，作為農(nóng)村社區(qū)國家法令執(zhí)行者的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，需要對農(nóng)村社區(qū)各類組織自治權(quán)的行使進(jìn)行必要的干預(yù)和調(diào)節(jié)。在干預(yù)和調(diào)節(jié)過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府憑借國家權(quán)力產(chǎn)生對農(nóng)村社區(qū)任何階層、組織和團(tuán)體平等的約束力，并促使農(nóng)村社區(qū)各利益主體按照國家法令規(guī)定的制度和程序，謀求所謂“隨機(jī)性的制度化讓步妥協(xié)”。由此，農(nóng)村社區(qū)各方利益沖突處于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可控范圍內(nèi)，避免農(nóng)村社區(qū)自治力量無序擴(kuò)張。值得注意的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理權(quán)對鄉(xiāng)村社區(qū)自治權(quán)力進(jìn)行必要地干預(yù)和調(diào)節(jié)的同時，應(yīng)該避免對鄉(xiāng)村社區(qū)自治權(quán)力進(jìn)行超強(qiáng)控制和過度干預(yù)。

5　結(jié)語

全面建成小康社會，最艱巨最繁重的任務(wù)在農(nóng)村，沒有農(nóng)村的小康，就沒有全面建成小康社會。2013年12月，習(xí)近平總書記在中央農(nóng)村工作會議上強(qiáng)調(diào)：“一定要看到，農(nóng)業(yè)還是‘四化同步’的短腿，農(nóng)村還是全面建成小康社會的短板”。加強(qiáng)農(nóng)村基層社會管理，不僅是“三農(nóng)”工作的重大任務(wù)，而且是基層治理現(xiàn)代化的具體要求，更是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化總目標(biāo)的必然要求。因此，發(fā)揮基層黨組織的核心作用、大力改進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理機(jī)制、積極發(fā)揮農(nóng)村社區(qū)各類組織在農(nóng)村基層治理中的協(xié)同作用、在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)村社區(qū)之間建構(gòu)制度化的良性互動關(guān)系是保障和改善農(nóng)村民生，樹立系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理理念的重要舉措，是確保廣大農(nóng)民安居樂業(yè)、農(nóng)村社會安定有序的必然要求。

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The Realization Path Analysisof the Modernization of Rural Grassroots Governance in Our Country

FAN Yan-guang
（The Capital Normal University，Beijing 100048，China）

Abstract：Grass-roots management modernization is an important cornerstone of modern national governance system.In order to promote the modernization of rural grassroots governance ability，we should exert the core function of the party organizations at the grass-roots level，improve the villages government governance mechanism，actively play synergistic reaction of the rural community organizations in the rural grass-roots governance，and build interactive relationship betweengovernment and rural communities.

Key words:rural society；grass-roots level governance；township government

作者簡介：范艷廣，男，河南濮陽人，碩士研究生。

收稿日期：2015-12-26

中圖分類號：D422.6

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：2095-980X（2016）01-0104-03