社會組織食品安全監管職能及實現機制探討

檀秀俠

（北京師范大學珠海分校管理學院，珠海　519087）

社會組織食品安全監管職能及實現機制探討

檀秀俠

（北京師范大學珠海分校管理學院，珠海519087）

新的政府監管模式更多地強調社會組織在監管中的作用。“三方代表制”理論和發達國家的食品安全監管實踐，充分證明了社會組織在食品研究、標準制定、風險評估和檢測、產品認證、企業信用評估等方面具備獨特的優勢。與西方國家相比，我國社會組織的食品安全監管職能遠未被充分認識和實現。解決這一問題首先需要我國加強相關社會組織的培育，然后在此基礎上，借鑒西方發達國家的先進做法，進一步探索建立和完善代理、第三方認證、聽證以及團體訴訟等機制。

社會組織；食品安全；監管職能；實現機制

一、社會組織為何參與監管

從20世紀70年代末開始，越來越多的學者認為，世界上許多國家，包括發達的美國、西歐乃至拉美和亞洲的發展中國家，國家與社會的關系都發生了或發生著深刻的變化。西方學者普遍認為他們的國家正在采用新的治理理念和方式。學者溫考特（Wincott）認為，現代國家正在從“統治”轉向“治理”；從“劃槳”轉向“掌舵”；從“供給”轉向“提供便利”；從“福利國家”轉向“監管國家”（regulatory state，也被譯為“規制國家”）。［1］“治理的實質在于它將焦點放在那些不依賴政府的權威和制裁的治理機制上。”［2］新的治理理念與政府監管實踐的融合，產生了新的政府監管模式，其最突出的特點就是更多地強調社會組織在監管中的作用。社會組織，是指除政府和市場之外的，具有非營利性、民間性和自治性特點的法定團體或組織。即社會組織不以營利為目的，其活動宗旨和目的一般都是公益性的；其在組織機構、資金來源、功能、人事制度等方面獨立于政府體制之外；享有自我管理的充分自主權，不受組織外管理程序的影響。它常常是政府和市場主體之間相互聯系的中介或橋梁。

理論上，西方很多學者提出了共同監管這一監管模式。學者甘寧翰（NeilGunningham）和里斯（Joseph Rees）提出了由政府、企業和第三方所構成的“共同監管”的三維金字塔模型，強調了消費者組織、工會或其他非政府組織等第三方的參與可以提高政府監管和行業自律的有效性。［3］學者安·艾瑞斯（Ian Ayres）和約翰·布雷斯懷特（John Braithwaite）的“三方代表制”（tripartism）理論尤其對社會組織參與監管的正當性做出了強有力的辯護。［4］他們認為，在監管活動中應該包括三方主體：政府監管機構、被監管企業和社會組織（即非政府組織）。社會組織作為第三方可以直接懲罰企業，也可以通過懲罰玩忽職守的政府監管機構遏制腐敗的發生。它從三個方面保證了社會組織的參與權利：可以獲取與監管機構有關的所有信息；可以與企業和政府監管機構共同簽訂協議；可以像政府監管機構那樣依法提起相關訴訟或檢舉揭發。最簡單的三分制模型只選定一個社會組織作為第三方。然后由其選出代表參與監管談判。這個簡單的模型中存在著一種可競爭性：不同的社會組織競爭作為第三方的優先權；社會組織內部成員之間競選承擔談判角色。最簡單的模型并不總是最適宜的，最適宜的三分制模型要視歷史和制度情況進行擴展。

經濟學的博弈論和社會學的賦權理論共同為監管的三分制提供了理論支持。博弈論的分析認為，三分制增加了俘獲的成本，因此有助于防止監管俘獲和腐敗的發生。因為，企業不僅要為俘獲監管機構付出代價，還要為俘獲社會組織付出代價。如果卷入監管活動中的社會組織數量增多，那么企業的俘獲成本就會隨之增加，但其取得的收益卻是不變的。即使有社會組織被俘獲，但由于參與權是可競爭的，其他社會組織也會因獲得參與權而努力將有劣跡的社會組織剔除監管體系之外。但是，博弈分析有其局限性，比如它假設行動者是追求自我利益最大化的，然而事實并非如此：從監管機構的角度講，其之所以被俘獲往往并不是企業支付游說費用的結果，還存在其他原因；從被監管企業的角度講，其不守法也往往并不是出于計算犯法造成的利害得失，有時是因為忽視法律或不懂法律。社會學的賦權理論彌補了博弈分析的不足，它假設監管中存在著權力不平等，社會組織的加入可以對這種不平等進行糾正。首先，它可以改善監管結果。在只存在政府和被監管企業兩個游戲方的博弈中，雙方博弈的最可能的結果就是達成的干預程度比企業要求的高，比法律規定的低。當加入的社會組織提倡高于法律規定的干預程度時，那么結果很可能就是達成最接近于法律規定的干預程度。其次，可以改善監管過程。對公民而言，他們只有有限的動機和能力參與監管，而且數量眾多的公民直接參與監管在現實中也不容易實現。社會組織的參與是通往更真實的民主的可能途徑，足以形成與政府和企業相抗衡的力量。最后，可以把所有監管主體構筑成一個共同體，內部能夠建立信任、合作和會話。共同體的形成可以對成員在心理和道德層面形成約束，促使彼此做正確的事情。

實踐中，在食品安全監管領域，很多西方發達國家的社會組織都發揮著重要的監管職能。它們從事相關科學研究、進行標準制定和食品質量認證、評估企業信用、檢測和評估食品安全風險、保護消費者權益，與政府共同筑起了堅固的食品安全堡壘。例如，美國從事食品安全標準的社會組織包括眾多行業協會和標準化技術委員會，它們幾乎包攬了谷物、飼料、奶制品、油料等所有重點食品類別的檢測與標準制定工作，是食品安全監管的重要組成力量。此外，民間消費者組織在英美等國也數量較多、類型各樣、分布廣泛。他們不僅能夠直接監督食品企業的產品是否合格，還能對政府監管工作提出質疑，最大程度地保護消費者權益。如美國的“公共利益科學中心”就曾多次起訴肯德基連鎖店，2004年指控其廣告過度渲染了其食品更健康，2006年起訴其使用了反式脂肪含量較高的烹調油。面臨這樣的起訴，肯德基不得不做出公開回應，并對食品加工技術和流程進行改進。

總之，無論在理論上還是在西方發達國家的實踐中，社會組織對食品安全監管的參與，都充分證明了其發揮的優勢是獨一無二和不容忽視的：首先，在監管上很多時候它比政府更專業，可與政府進行資源整合和優勢互補。因為它有著更完備的不同于公共部門的審查系統、申訴處理系統、標準制定系統、監督系統以及評估系統；其次，無論從運營成本還是被監管企業的服從成本方面來看，社會組織的總監管成本都比政府部門要低。最后，它可以有效遏制腐敗的發生，使監管更好地服務于公共利益。

二、我國食品安全監管領域社會組織的發展現狀及其培育

然而在我國，社會組織的食品安全監管職能遠未被認識和得到充分實現。很顯然，大量成熟社會組織的存在是其發揮食品安全監管職能的結構前提。與英美等西方發達國家相比，我國雖然也有很多食品行業協會，如中國糖業協會、中國發酵工業協會、中國綠色食品協會、中國肉類協會、中國乳制品工業協會、中國焙烤食品糖制品工業協會、中國飼料工業協會、等等，但它們組織較為零散，針對的食品類型過于狹窄，規模過于狹小、數目太過繁多，不利于信息和資源的共享，且目前還沒有哪一個協會具有獨立的食品安全監管職能。我國也有消費者協會和質量協會等保護消費者權益的組織，但其發揮的作用卻總是不盡如人意，因此我國的相關社會組織亟待培育。

（一）優化整合現有社會組織

優化整合現有社會組織尤其需要注意：（1）抓好與重點領域、重點行業、重點種類的食品安全監管相關的社會組織的建設，如奶制品業、油業、飼料業、谷物、蔬果等研究及標準制定組織應放在優先發展的地位。（2）重點加強與特色食品或傳統食品安全監管相關的社會組織的建設。如茶葉、酒業、中華老字號、老招牌以及地方特色食品等相關研究、標準制定或認證組織等。（3）按照涉及的食品類別或監管活動的性質等對小型社會組織進行合并或重組，以提高其規模、輻射面以及權威性。（4）強化消費者權益保護社會組織的建設。目前，我國的消費者權益保護組織主要是中國消費者協會，它成立于1985年，是由國務院批準成立的、負責全國范圍內消費者權益保護工作的社會團體法人。我國《消費者權益保護法》第32條規定，消費者協會的作用主要有：向消費者提供消費信息和咨詢服務；參與有關行政部門對商品和服務的監督、檢查；就有關消費者合法權益的問題，向有關行政部門反映、查詢，提出建議；受理消費者的投訴，并對投訴事項進行調查、調解；投訴事項涉及商品和服務質量問題的，可以提請鑒定部門鑒定，鑒定部門應當告知鑒定結論；就損害消費者合法權益的行為，支持受損害的消費者提起訴訟；對損害消費者合法權益的行為，通過大眾傳播媒介予以揭露、批評。可以說，自消費者協會成立以來，它在消費者權益保護和對企業產品進行質量監督方面發揮了一定的作用；但在很多食品安全事故中，中國消費者協會所發揮的監管力量卻是微乎其微，例如在三鹿奶粉“三聚氰胺事件”中，受害患兒和家長以及廣大不知情的消費者的權益就沒有得到及時、充分的保障，這使我們不得不對消費者協會的組織結構以及運行機制等方面進行反思和重新檢視。

（二）培育新社會組織

培育新社會組織工作重點在于：（1）培育更多的消費者權益保護組織，可以建立由專業律師組成的公益訴訟組織；重點針對農民消費者的權益保護，在農村建立相關社會組織或由已有的農村社會組織承擔起該項職能。（2）關于食品安全研究機構和認證機構等建設，要多利用高校的專家及科研工作者的智識，成立具有相對獨立性的新型社會組織。（3）培育和建立民間的食品安全宣傳和培訓組織，以提高食品生產者和消費者的安全意識。例如，美國雖已具有了很多這方面的組織，但其還是在繼續鼓勵成立更多的社會組織，共同促進食品安全。2010年11月，美國又出現了一個新的全國性社會組織，它就是總部位于康奈爾大學的美國農產品安全聯盟。此組織受到美國農業部以及美國食品和藥物管理局的資助，主要通過對農民、包裝商與新鮮農產品直銷商進行培訓，共同推進農業規范教育，促進美國食品和藥物管理局制定更多更新的農產品安全政策。［5］

三、西方發達國家社會組織參與食品安全監管的主要機制

我國相關社會組織的培育為其承擔食品安全監管職能提供了結構前提，但要切實實現這項職能還需要依賴有效的機制為其提供監管的渠道、方法、工具和步驟。西方發達國家社會組織參與食品安全監管的機制發展較為完善，對其進行比較研究，可以為我國提供有益的借鑒。

（一）代理機制

代理機制是由社會組織來充當食品企業的雇員或專業顧問來制止企業的違規行為。由雙方的協議規定，社會組織有權力反對違規行為，食品企業要遵守社會組織的建議或決定，改進食品生產、流通或銷售環節的技術或做法，從而保障食品安全。

（二）第三方認證機制

第三方認證是指由獨立于供需雙方且不受供需雙方經濟利益支配的組織或機構來證實某一經鑒定的產品或服務符合特定標準或規范性文件。當下，第三方認證已經成為世界各國食品安全監管的有效工具之一。對買方而言，第三方認證可以使買方更好地對商品進行甄別，引導其做出更為理性的購買決策。它可以彌補自由市場的信息不對稱、不完全的缺陷。古典經濟學理論假設理想的市場是以完全競爭和完全信息為前提的，且產品是同質的，這些同質產品的質量信息可通過市場過程完全呈現給購買者，因此產品的價格僅僅與數量相聯系。消費者在完全的信息之下做出購買決策。在這種情況下，購買者的交易成本為零。但是，在真實的交易情境中，交易雙方關于產品質量等信息并不對稱。賣方常常居于優勢地位，因為他們往往掌握著較多的關于產品的質量、安全、成份等的信息，而買方在理性有限和時間有限的前提下，不可能掌握所有關于商品的信息，常常處于劣勢地位。在交易時，賣方很可能會隱瞞某些對商品不利的信息，欺騙買方，進行不公平交易。買方為了防止在交易中上當受騙，也會想方設法地去搜尋有關商品的信息，這就使得買方的交易成本大大增加，交易效率降低，從而影響交易市場的正常運轉。如果商品的質量信號很充分并且有效、真實可靠且獲取的成本較為低廉，那么消費者就可以不費任何代價地證實產品的質量，則交易市場就能夠有效運轉。第三方認證恰恰為買方提供了這樣的質量信號，降低了信息搜尋成本。因此第三方認證是一種節約交易費用的制度安排。對賣方而言，第三方認證可以顯示企業產品的特色，對實力不同的企業進行區分，是企業競爭市場的重要手段。在市場交易中，賣方要使只有使自己保持競爭優勢才能占據更多的市場份額，賺取更多的利潤。這種競爭優勢也體現在自己的商品能使消費者具有較低的搜尋成本或交易費用上。此時為了和其他競爭者相區別，更愿意將自己產品的真實信息主動地告知需求方，以顯示自己在產品質量上高于競爭對手。第三方認證就有這樣的作用。因為它由權威部門或具有一定獨立性和公信力的機構所提供，其廣告效果遠勝過生產者的自我宣傳。另外，根據信息經濟學中的“分離均衡”模型［6］，不同的生產者通過產品認證的所需負擔的成本與他們自己的生產能力成反比。也就是說，生產者如果在資金、技術等方面實力較強，那么他就更能夠提供優質的產品，要獲得認證機構的認可所需要的成本也就相對較低；相反，如果生產者的實力較弱，那么要獲得認證，則需要支付的成本也相對較高。這樣，通過認證制度就可以將不同實力的生產者分離開來。在分離均衡的情形下，實力不同的企業獲得不同程度的認證，而消費者則把權威認證當作區分不同類型企業的信號，根據這一信號對不同環境行為的企業做出選擇。因此，實力較強的企業除了愿意接受法規規定的強制性認證外，有些還愿意付費進行自愿性認證。

（三）聽證機制

聽證起源于英美，是一種把司法審判的模式引入行政和立法程序的制度。它模擬司法審判，由持相反意見的雙方互相辯論，其結果通常對最后的處理有拘束力。具體來說，凡是在聽證會上提出的意見，決策者必須在最后裁決中做出回應，否則相關行為可能因此而無效。通過聽證制度，社會組織可以確認規章的參與者是否在遵守規章，社會組織可以通過聽證制度中包含的各種檢查和認證方法來監督企業是否在履行職責。米切爾·鮑爾（Michael Power）指出，人們一方面要求限制政府監管，一方面又要求增加控制機制的可問責性和透明性，這使得聽證成為一項重要的制度化的治理工具。隨著政府逐漸地和更加明確地發揮間接監督的角色，聽證開始成為自我控制系統和政府監管系統之間的必要的協調手段。［7］聽證機制在實踐中也暴露了其缺陷，有時它不再是提供評論和表達意見的場所，聽證結果迎合了或進一步穩固了既定秩序。聽證不僅沒有提供實質性的社團問責，而且還以晦澀的專業演講覆蓋了公開辯論。他認為，檢查是有用的和不可避免的，但應該尋找監督與信任之間的平衡。

（四）團體訴訟

世界上很多國家都賦予了民間消費者組織以提起團體訴訟的權利。團體訴訟有著個體消費者訴訟無法比擬的優勢。個體消費者會由于訴訟程序過于復雜、耗時長、獲賠金額少而不愿提起訴訟；另外，個體消費者勢單力薄，有時會迫于食品企業的壓力而放棄維權。團體訴訟則可以避免上述情況的發生，從而最大程度地保護消費者的正當權益。團體訴訟主要可以針對經營者采用的格式條款以及經營者統一生產和銷售的產品來進行。格式條款是由企業單方制定的，且普遍適用于消費者，有些條款很容易造成對消費者利益的損害。另外統一生產和統一銷售的產品其缺陷或者瑕疵往往也是相同或者相似的，這樣大量的消費者就會受到相同的損害，這時，無論從成本還是社會公平的角度來講，都適宜進行團體訴訟。

四、完善我國社會組織參與食品安全監管的機制

我國社會組織參與食品安全監管的機制都尚處于初步探索階段，且暴露了很多問題和缺陷。在第三方認證機制上，我國的認證機構多為政府部門，社會組織很少；無論是政府部門還是社會組織，其作為認證機構缺乏足夠的獨立性，其經濟利益及認證過程和結果常常受到來自上級行政領導或其他黨政部門的不當的影響和干預，認證信息的真實性和客觀性因而大大折扣；很多現有的認證機構缺乏足夠的專業資質，使得認證結果的權威性和可靠性飽受質疑；強制性認證過程中，被認證的企業往往表現出不合作的態度和進行投機行為；而在進行自愿性認證時，認證機構與企業常常會形成交易關系，通過提供虛假的市場信號“合謀”欺騙消費者；即使不與企業合謀，由于認證機構之間存在著市場競爭，為了在競爭中處于優勢地位，認證機構經常傾向于遷就企業；為了節約成本，認證機構不履行必要的檢驗程序，從而使認證結果發生扭曲，進而導致消費者對產品的錯誤評價和決策失誤。在聽證機制上，我國食品安全監管方面的聽證往往會流于形式；聽證會的組織不夠獨立；結果缺乏約束力，等等。完善我國社會組織參與食品安全監管迫在睸睫。

（一）嘗試引入代理機制

鼓勵培育和建立具備專業技術資質的社會組織，可以由大學的研究機構及研究人員、律師等組成；可先行在規模大、技術先進、資金雄厚的食品加工企業進行試點，然后逐漸加以推廣。由于代理者機制主要通過食品企業與社會組織之間簽訂監管合同來進行，因此還需要為其提供必備的法律基礎。

（二）加強第三方認證機制建設

首先，要提高社會組織作為認證機構時的獨立性，授予充足的法定權限。其次，建立健全認證機構的國家認可制度。認可是由權威機構對有能力執行認證任務的機構或個人給予正式承認的程序。我國的國家認證認可監督委員會對認證活動的認可進行統一管理，國家認監委可以委托各級質量技術監督局行使具體職能。有效的認可制度有利于提高認證機構的準入標準，加強對認證機構的信用管理，強化認證機構的自律，打擊惡意違法違規行為，保證第三方認證制度的正常運行。

（三）完善聽證機制

首先，政府要使社會組織擁有關于食品企業的足夠信息，從而增加監管的透明度。這可以通過信息公開或披露制度來實現。如果沒有關于企業績效的可靠數據，社會組織就無法對企業施加充分的影響。其次，政府可以通過提供資金支持、實施社團應知信息立法等來為社會組織的活動創造便利條件。再次，擴大社會組織的聽證范圍。不僅要參與相關的立法聽證，還要參與法律的執行以及在重大食品安全事故處理上的聽證，使社會組織的監管貫穿食品安全的整個監管過程和鏈條。第四，保證聽證會的獨立性，使其免受政府、企業等的干擾。目前，我國很多的聽證會是由政府食品安全監管機關的法制機構工作人員主持的。這就很難避免聽證主持人與調查人員進行私下接觸，很難保證聽證主持人在聽證程序中處于相對獨立和超然的法律地位。這方面我們可以探索建立相對獨立的、穩定的聽證主持人隊伍。第五，增加聽證結果的約束力。聽證會實行筆錄制度，由聽證主持人或記錄人代表行政機關在聽證過程中對整個聽證活動做出客觀的記載。要保證聽證筆錄是做出最終行政裁決的唯一依據，因此其內容要客觀、明確和詳盡；其形式要嚴格、正式。

（四）逐步嘗試和推廣團體訴訟

可以先從我國現有的消費者協會著手，由其承擔起團體訴訟的職能，然后逐漸推廣到其他社會組織。制定和完善關于團體訴訟方面的法律，對訴訟團體的資格、訴訟內容和程序、結果裁定以及法律效力等方面進行明確規定，使團體訴訟逐漸走向規范化和普遍化。

總之，從組織建設的角度來講，我國承擔食品安全監管職能的社會組織的發育還遠未成熟，一方面現有社會組織需要進一步優化整合，加強重點領域、重點行業、重點種類和特色食品相關的社會組織建設，對小型社會組織進行合并或重組，以提高其規模、輻射面以及權威性，強化消費者權益保護社會組織的建設；另一方面，需要培育新的社會組織，培育更多消費者權益保護組織，培育更多食品安全研究機構和認證機構，培育和建立民間的食品安全宣傳和培訓組織，以提高食品生產者和消費者保護的社會組織，共同促進食品安全。從社會組織發揮食品安全監管職能的機制角度來講，其實現機制還不完善甚至存在空缺，亟需在代理機制、第三方認證機制、聽證機制、團體訴訟機制等機制建設上努力探索和創新。

［1］Wincott D.European Political Development，Regulatory Governance，and The European Social Model:The Challenge of Substantive Legitimacy［J］.European Law Journal，2006（12）:743-763.

［2］Stoker，Gerry.Governance as Theory:Five Propositions［J］. International Social Science Journal，1998，50（1）:17-27.

［3］Neil Gunningham，Joseph Rees.Industry Self-Regulation: An InstitutionalPerspective［J］.Law&Policy，1997，19（4）.

［4］Ian Ayres，John Braithwaite.Tripartism:Regulatory Captureand Empowerment［J］.Law&Social Inquiry，1991，16（3）:435-496.

［5］高原.美國:民間組織共鑄食品安全鏈［EB/OL］.http://news. cntv.cn/20110429/102956.shtml.

［6］張維迎.博弈論與信息經濟學［M］.北京：生活·讀書·新知三聯書店，2001：569-589.

［7］Michael Power.The Audit Society:Rituals of Verification ［M］.Oxford:Oxford University Press，1999:68.

（責任編輯：汪小珍）

C93

A

1001-4225（2016）05-0061-05

2015-10-14

檀秀俠（1975-），女，河北樂亭人，政治學博士，北京師范大學珠海分校管理學院講師，公共管理學博士后。