勞動權及其行政法保護理論探源

陳俊潔，李功田

(山東管理學院勞動關系學院 ，山東濟南250357)

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勞動權及其行政法保護理論探源

陳俊潔，李功田

(山東管理學院勞動關系學院 ，山東濟南250357)

勞動權是一項重要的基本人權，以此為基點可以將勞動權的功能體系相應劃分為勞動防御權、勞動受益權和勞動保護權。圍繞勞動權的防御權功能、受益權功能和勞動保護權功能，行政機關所對應承擔的公法義務分別為尊重義務、給付義務和保障義務。這種“權利義務對應的體系”為公權力介入私權利領域劃定了邊界，有助于減少行政權的越位和缺位，更好地發揮其公法職能。對勞動權的行政法保護是直接有效也是最具有開拓性的，具體體現在行政法的人權保障功能和利益均衡功能的發揮和實現機制上。

勞動權；勞動防御權；勞動受益權；勞動保護權；行政法保護 ；利益均衡

對基本人權的保障是社會文明進步的標志。正如亨氏所言：“我們的時代是權利的時代。”[1]1勞動權作為一項重要的基本人權，為法治時代和法治政府提出了神圣的要求和使命，保障和完善勞動權是我們這個時代的社會工程之一。而作為“動態憲法”的行政法，是憲法人權保障功能得以實現的依托和手段[2]70，理應擔負此項重任。

一、勞動權的基本人權屬性功能體系分析

勞動權是一項重要的基本人權，其人權屬性淵源于被通稱為《國際人權憲章》的三個國際人權文書，世界上很多國家在憲法中都規定了這項權利*《世界人權宣言》《公民權利和政治權利國際公約》《經濟、社會和文化權利國際公約》被通稱為《國際人權憲章》。德國1919年的《魏瑪憲法》第163條第2款規定：“德國人民應有可能之機會，從事經濟勞動，以維持生計。無相當勞動機會時，其必需生活應籌劃及之。”這是作為生存權的勞動權在世界上首次受到憲法明文保障。。從勞動權的起源來看，勞動權的概念與現代人權思想有著不解之緣，勞動與人的尊嚴有著密切聯系，對勞動權的認可即是對人的個體價值(生存權)和社會價值(發展權)的認可。“勞權”問題也一直是我國勞動法學研究中的核心問題，正如常凱教授所言：“勞動法律體系的建構，應以勞權本位作為理論出發點，應以勞權的實現和保障為其理論基點和理論核心。”[3]10然而我國勞權理論的研究深度卻是遠遠不夠的。筆者認為，勞動權的基本人權屬性是其最本質的，以此為基點可以將勞動權的功能體系相應地劃分為勞動防御權、勞動受益權和勞動保護權，從而實現對勞動權的系統性分析。

(一)勞動防御權功能分析

勞動防御權功能是從“勞動自由權”的一面來實現的，并且嚴格意義上意味著勞動者的一種消極自由權，即勞動自由免受國家公權力恣意干涉的功能，這是勞動權作為基本人權的首要功能。德國聯邦憲法法院在1958年的“呂特案”判決中指出：“基本權利主要是人民對抗國家的防御權”，自此“防御權”的概念深入民主憲政理論*在西方立憲國家的理論與實務中，勞動權的基本指向是防御國家權力的侵害，防御權被看作是勞動權的最初的、最首要的功能，勞動權最初的功能是對抗國家的“不受國家干涉的自由”，即使勞動權功能不斷拓展，防御權功能依然占據極其重要的地位，仍是勞動權的本質取向，并且有不斷強化的趨勢。。從勞動權理念的發展歷史來看，勞動權經歷了從“自由權”向“社會權”的觀念轉變。從立憲精神來看，對公權力的不信任是基本權利的防御權功能存在的本源，漢密爾頓在《聯邦黨人文集》中提到：“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使統治人，就不需要對政府任何外來的或內在的控制了。”[4]51對公權力的防御和控制是基本權利得以實現的首要前提。近代以來，民主憲政國家均通過憲法性的規范或解釋明確了勞動權的防御功能及其對國家公權力的制約指向*如，美國《權利法案》規定：“國會不得制定有關下列事項的法律。”法國《人權宣言》規定：“人人皆得將其服務及實踐與人訂約，但不得自賣或被賣。”“法律不承認仆人的身份”。《日本憲法》規定：“在不違反公共福祉的范圍內，任何人都有居住、遷徙和選擇職業的自由。”。我國憲法對勞動自由權沒有明確規定，但是在憲法42條第2、4款中對國家義務的規定已然彰顯了勞動權的防御權功能，并且我國的勞動權是典型的“社會權”。我國憲法33條中“國家尊重和保障人權”的規定將“尊重”列在“保障”之前，也充分說明基本人權之防御權功能的首要地位。我國1997年簽署的《經濟、社會及文化權利國際公約》第 6條第1款規定：“人人有機會憑其自由選擇和接受的工作來謀生的權利”“任何人不得為奴隸”“禁止奴役”“人人有選擇職業的自由”等均意味著勞動權具有防御國家的功能。在此，勞動權的防御權功能意味著公權力的消極不作為，即尊重、不干預勞動自由權。關于勞動自由權，各國憲法文本規定不一。依據《國際人權憲章》，這類勞動自由權包括就業自由、擇業自由、培訓自由、結社自由和遷徙自由等。對于這五項自由，國家公權力應當尊重勞動者的選擇權和自由，不得強迫和干預。

(二)勞動受益權功能分析

勞動受益權功能是指勞動者或潛在勞動者基于人格尊嚴和生存權而具有的請求國家作為某種行為，從而享受一定利益的功能，意味著公權力的積極作為。隨著國家福利職能的增強，勞動受益權功能日益凸顯，作為生存權的勞動權逐漸為各國憲法和法律普遍確認，生存權成為政府給付義務的傳統權利基礎*如，德國1919年憲法163條明文規定：“德國人民應有可能之機會，從事經濟勞動，以維持生計。無相當勞動機會時，其必需生活應籌劃及之。”美國聯邦憲法法院在“大學名額案” 等判決中也確認了“關乎人的生存的基本權利，如果國家不給付，就是侵犯基本權利”。。在此，以人格尊嚴和生存權為依據的勞動受益權，要求國家負有保障公民最低限度的經濟文化生活的義務和責任，如就業服務、失業救濟等。當然，沒有發展的生存必然會萎縮，發展權是生存權的必然結果，因而承認生存權的人權屬性就必須承認發展權。1986年《發展權利宣言》和1993年的《維也納宣言和行動綱領》均明確了發展權的重要性和國家義務*1986年《發展權利宣言》明確提出：“國家有權利和義務制定發展政策，保障每個人發展均等和公平享有發展所帶來的利益。”1993年《維也納宣言和行動綱領》重申了發展權是一項不可剝奪的人權。。自此，發展權成為政府給付義務的新型權利基礎，也是勞動受益權功能的拓展。從宣言中我們可以看出，發展權的主要內容是法律地位平等和平等對待(禁止歧視)，即對于國家政治、經濟、社會、文化等各方面的發展所帶來的利益，公民有平等獲得的機會和權利。體現在勞動發展權上，即是勞動者就業機會平等和社會保障再分配制度的平衡上。我國勞動權是典型的社會權，而社會權的首要意義在于公民享有要求政府給予一定的物質利益和幫助的權利，因而受益權的功能成為社會權的主要功能*社會權的功能包括防御功能、受益功能等多個方面，但是其中受益權功能居于主導的地位，其他的功能是次要和輔助的。也就是說，社會權首先是要求國家積極的干預和幫助個人實現其利益，只有在個人已經自主地實現了社會權所指向的利益時，才有必要去要求國家不干預。。根據我國憲法和勞動法的規定，勞動權的受益權功能體現在對公民生存權和發展權的維護和促進上，具體體現為最低生活保障權、就業權、環境權和福利權(社會保障權)等。

(三)勞動保護權功能分析

勞動保護權功能的理論基礎是基本權利對第三人效力理論*基本權利對第三人效力是德國的說法，美國稱之為“國家行為理論”，英國則稱之為“水平效力”，不管是哪一種稱謂，都是指基本權利對于私人的效力。。在國家社會二元論的觀念下，傳統基本權利的效力僅是對抗國家公權力，認為“個人自由的最大威脅來自于國家”。然而隨著社會的發展，私人的基本權利也往往會受到其他私人主體的侵犯，尤其是處于強勢地位的一方私人主體對于弱勢地位一方基本權利的侵害，由此產生了基本權利的效力可否及于私人的問題。基本權利對第三人效力說認為：“基本權利作為最高層的規范如不能在私人間的法律關系上適用，其最高規范的效力就無從體現。”[5]297為了避免公法與私法體系的混亂，學界通常采用間接效力說，即憲法的人權保障通過《勞動法》等具體法律的規定來間接地加以適用，從而為第三方確立了法定的勞動保護義務。可見，勞動防御權功能和勞動受益權功能均是針對國家的，而勞動保護權則是針對私人的。對私人領域的介入需要有正當的理由，這便是以“修正民法契約自由”為目的的勞動基準立法。我國目前尚無一部統一的勞動基準立法，相關內容散見于各種勞動法律文件、規章之中，但勞動基準的框架是具備的，包括勞動合同、工資、工時、休息休假、勞動安全衛生、女職工和未成年工勞動保護、職業技能培訓、工傷賠償、企業規章制度等內容*在這些散落的勞動基準立法中，主要規定了勞動者在勞動關系中所享有的獲得勞動報酬權、休息休假權、勞動安全衛生保護權、最低工資保障權、工傷和職業病救助權、職業培訓權、民主管理權、參加和組織工會權等權利，這些權利成了勞動者的合法預期，用人單位不得損害。。勞動基準立法使用人單位承擔起保障勞動者享有最低勞動條件的公法義務，而作為行政機關擔負的則是對第三方(用人單位)法定義務履行的監控和對弱勢一方(勞動者)權利受侵害時的救濟。由此體現了以保護勞動者免受用人單位侵害為目的的勞動保護權功能。

二、行政法的勞動權保障功能及其實現機制分析

行政法是公法，以規范行政權力和保障人權為其宗旨。在行政法“控權”和“保權”的邏輯體系中，人權是行政法的邏輯起點，行政權源于人權并保障和發展人權，因而“保權”才是行政法的終極目標。我國關于勞動者權益的法律規定主要散見于憲法、勞動法律規范和刑事法律規范中，學者們也更多的是從社會學、經濟學、法理學、憲法學、勞動法學、刑法學等角度研究勞動者權益，認為“勞動權是由我國憲法和勞動法所規定的，由勞動法和刑法所保障的權利”[6]168。而事實上，對勞動者權益的行政法保護才是直接有效的，也最具有開拓性。

(一)行政法的人權保障功能及其實現機制

基本權利是國家義務的直接來源。從前面對勞動權的人權屬性功能的分析中可以看出，圍繞勞動權的防御權功能、受益權功能和勞動保護權功能，行政機關所對應承擔的公法義務分別為尊重義務、給付義務和保障義務。這種“權利義務對應的體系”為公權力介入私權利領域劃定了邊界，有助于減少行政權的越位和缺位，更好地發揮其公法職能。基于勞動權的人權屬性和行政權的國家義務保護職能，行政權要對勞動權負責。行政權是怎樣對勞動權負責的呢？漢密爾頓在《聯邦黨人文集》中提到：“一個好政府應該做到兩點，第一是信守政權的宗旨，亦即人民的幸福；第二是理解實現其宗旨之最佳途徑。”[4]62在給付行政時代，行政法對勞動權的保障已經不再局限于對行政權的控制，更多的應是政府的積極行政作為，通過行政任務和制度建構踐行勞動權保護的國家義務。據此，行政法對勞動權的保護應該體現在兩個層面：一是發展勞動權，擴大勞動權的范圍和種類；二是為勞動權法益的實現承擔起公法職責。從勞動權的發展歷程來看，勞動權的范圍和種類的擴大是各國勞動者不斷努力和各國政府重視的結果，主要表現在國家通過立法確立不同層級的“以勞動權為本位”的勞動法律法規，以拓寬勞動權的內涵和外延。目前，我國勞動權的內涵已經從單純的勞動領域(表現為職業獲得權、平等就業權和擇業權)進入到政治、經濟、社會、文化等領域，成為經濟社會權利中最發達的一項綜合性權利，表現為報酬權、休息權、社會保障權、職業安全權、職業培訓權、結社權、集體協商權、民主管理權、勞動申訴與訴訟權，等等。立法為勞動權的實現創造了條件，然而權利的構建是一個體系，立法只是一個基礎。行政法在發展和保護勞動權方面的開拓性之處在于它的執行與落實，主要體現在勞動政策的制定和執行上，即是勞動行政*根據常凱主編的《勞動關系學》，所謂勞動行政是指：根據勞動者的意志和能力保障就業，提高勞動條件，依靠合理安定的勞動關系，協調勞動者、企業、國家之間的關系，進而促進經濟發展和社會進步的國家行政。。基于資強勞弱的社會現實，勞動行政的職能應當圍繞調整勞動關系和以勞動權為重心來進行，據此可以定位為五項職能：規劃、促進、監管、調停[7]165和保障。其中，規劃職能，是通過制定培訓計劃，規劃人力資源的開發，促進勞動者就業和勞動關系的建立；促進職能，是促進集體談判和雇員參與，培養合作型勞動關系；監管職能，是以勞動基準監督用人單位的用工制度和工資、工時、勞動安全等，保護勞動者權益；調停職能，是處理勞資雙方的勞動爭議；保障職能，是為勞動者建立完善的社會保障制度。對政府勞動行政職能的梳理，有利于我們明確未來政府職能改革的方向*目前我國勞動行政還存在嚴重的職能缺位和越位的問題，表現在勞動行政監察薄弱、政府職能機構職責交叉、勞動行政“準立法”傾向嚴重等方面。。行政法通過規定行政機關的職權和職責以保護勞動人權。

(二)行政法的利益均衡功能及其實現機制

社會是一個不同利益主體博弈的場所，構建和諧社會的關鍵是權利(利益)的配置、保障和救濟問題。“無論是英美法系國家還是大陸法系國家，行政法最根本的問題都是如何協調公共利益和個人利益之間的沖突”[8]50。法律作為由公權力產生的統治社會的“公器”，必然以公共利益為歸屬，公共利益并非私人利益的疊加，而是在以人為本位、以公平效率為價值判斷基礎上的公共利益最大化。政府作為公共利益的代表，具有對公共利益進行集合、維護和分配的權力。而“行政法的要義便是為了實現社會公正，即各社會成員對利益的占有大體上趨于均衡”[9]114。行政法的利益均衡功能為行政權介入勞動關系的正當性提供了理論依據。在市場經濟條件下，勞動力的資源配置盡管依賴于市場機制，但是工會和集體合同還沒有成為平衡勞雇力量、解決勞動爭議的主要途徑，現有的勞動關系調整機制仍以個別勞動關系調整為主，資強勞弱的社會格局迫切需要國家公權的介入，表現為勞動基準等法律規范的間接規制與以勞動監察為核心的勞動行政執法體系的直接矯正相結合。在勞動法律體系中，以“修正民法契約自由”為目的的勞動基準法具有最高的法律效力，具有強制性，也是國家公權介入勞動權保護的法律依據。國家通過立法干預，改變契約雙方的力量不平衡，以實現契約公正。勞動基準對用人單位而言是一種制度性的約束，僅依靠勞動者個人的力量難以落實，這就有賴于政府勞動任務的履行，通過履行對勞動者勞動權的傾斜性保護義務，保證勞動契約中交換雙方的公平交易。以勞動監察為核心的、強制性的勞動行政執法體系是勞動基準得以實現的重要手段。其中，健全的勞動監察體制是實現行政法在勞動關系領域利益均衡功能的關鍵。國家通過勞動監察以公權者的身份對用人單位進行監督、平衡勞資雙方的利益關系、矯正勞動關系事實上的不平等，以促進勞動關系的和諧與穩定，實現社會利益的最大化。

總之，和諧社會是行政法治的社會。權利保障機制與利益均衡制度的建立是構建和諧社會的兩大基本任務，前者關乎社會正義，而后者則是社會公平的需要。行政法在構建和諧社會、和諧勞動關系的進行中應當充分發揮其勞動權保護的這兩個功能，時刻踐行其歷史使命，以促進和諧勞動關系的構建。

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(責任編輯李逢超)

2016-05-16

山東省教育廳高校人文社會科學研究計劃課題“和諧勞動關系語境下我國勞動行政執法問題研究”(J14WB08)；山東省法學會課題“依法治國背景下我國勞動基準立法研究”[SLS(2015)G40]。

陳俊潔，女，山東武城人，山東管理學院勞動關系學院法學教研室主任、副教授，法學碩士，中國政法大學訪問學者；李功田，男，山東昌樂人，山東管理學院勞動關系學院副院長、教授。

D922.5

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1672-0040(2016)05-0073-04