論地方政府立法的科學(xué)化
——以山西省為例

楊小飛，楊興香

（山西大同大學(xué)政法學(xué)院，山西大同037009）

論地方政府立法的科學(xué)化
——以山西省為例

楊小飛，楊興香

（山西大同大學(xué)政法學(xué)院，山西大同037009）

山西省的政府立法，經(jīng)歷了一個(gè)從無(wú)到有、從少到多、從粗到細(xì)的發(fā)展歷程，為山西地方政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。但從山西省目前政府立法的現(xiàn)狀來(lái)看，立法科學(xué)化的水平與社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展還有一定的差距。本文通過(guò)對(duì)山西省現(xiàn)有政府規(guī)章的研究，找出其中存在的問題，并對(duì)完善山西省政府的立法行為提出建議。

地方政府；立法；科學(xué)化；山西省

作為地方立法權(quán)的重要組成部分，地方政府立法對(duì)于本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民主法治建設(shè)起著非常重要的作用，充分體現(xiàn)了國(guó)家因地制宜的政策，也關(guān)系到地方立法水平乃至整個(gè)國(guó)家法制建設(shè)的發(fā)展。地方政府能否做到科學(xué)立法，是關(guān)乎到法治山西建設(shè)的重要一環(huán)。本文通過(guò)對(duì)山西省現(xiàn)行政府規(guī)章進(jìn)行梳理，分析其中存在的問題，對(duì)如何提升未來(lái)山西省地方政府立法的科學(xué)化進(jìn)行深入研究。

一、合理分配執(zhí)行性立法與創(chuàng)制性立法的比例

《立法法》第八十二條規(guī)定，我國(guó)地方政府規(guī)章根據(jù)內(nèi)容可以分為兩大類。一類屬于執(zhí)行性立法，是為了更好地執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)而實(shí)施的立法，這樣的規(guī)章名稱一般被冠以“實(shí)施條例”、“實(shí)施細(xì)則”或“實(shí)施辦法”。另一類屬于創(chuàng)制性立法，是政府為了做好行政管理工作，在本行政區(qū)域就具體行政管理事項(xiàng)所做的規(guī)定，往往是行政機(jī)關(guān)為了填補(bǔ)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的缺漏或者變通上位法而實(shí)施的立法，主要包括創(chuàng)制性立法、自主性立法和補(bǔ)充性立法。[1]

在山西省政府法制辦網(wǎng)站公布的38件地方政府規(guī)章中，創(chuàng)制性規(guī)章只有《山西省清真食品監(jiān)督管理?xiàng)l例》、《山西省農(nóng)業(yè)機(jī)械化條例》、《山西省公路養(yǎng)路費(fèi)征收管理?xiàng)l例》等9件。而規(guī)章名稱為“實(shí)施細(xì)則”或“實(shí)施辦法”有9件，其余的雖然名稱當(dāng)中沒有體現(xiàn)，但在規(guī)章第一條中明確提出是為了更好執(zhí)行上位法而作本規(guī)定，無(wú)疑明確了其執(zhí)行性立法的性質(zhì)。從山西省政府規(guī)章的實(shí)踐中看，明顯執(zhí)行性立法多于創(chuàng)制性立法。就大同市政府制定的地方規(guī)章而言，在北大法寶可以查詢到的33件規(guī)章中，執(zhí)行性規(guī)章21件，創(chuàng)制性規(guī)章12件。可見也多為執(zhí)行性規(guī)章。

需要指出的是，修訂后的《立法法》中明確了地方政府立法應(yīng)以“根據(jù)”為原則。但是《立法法》充分考慮到了地方政府的工作實(shí)際和當(dāng)前我國(guó)法制建設(shè)的發(fā)展程度，地方政府的行政管理工作中有時(shí)會(huì)面臨上位法缺失而又來(lái)不及補(bǔ)位的情形，所以在《立法法》中也規(guī)定了如果應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)但條件尚不成熟的，如果管理工作急需的情況下，可以先由地方政府制定政府規(guī)章，而這樣的規(guī)章必須在兩年內(nèi)由地方人大以地方性法規(guī)的形式予以“轉(zhuǎn)正”。但即便如此，實(shí)際上也是賦予了地方政府立法更大的自由。地方政府應(yīng)當(dāng)利用好《立法法》所賦予的這個(gè)權(quán)力，為地方發(fā)展謀求更大空間。

目前，山西省政府規(guī)章多為執(zhí)行性立法，創(chuàng)新性和自主性明顯不足，這顯然是不科學(xué)的。山西省當(dāng)前處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型跨越發(fā)展和綜改實(shí)驗(yàn)的關(guān)鍵時(shí)期，山西的經(jīng)濟(jì)今后能否實(shí)現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定的增長(zhǎng)，擺脫落后局面在此一役。綜改實(shí)驗(yàn)要求進(jìn)一步解放思想，改革創(chuàng)新，從立法層面來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)有更多的創(chuàng)制性立法，為改革提供制度上的保障。而政府規(guī)章與地方性法規(guī)相比制定時(shí)間更短、程序更為簡(jiǎn)便，理應(yīng)發(fā)揮更為重要的作用，為山西跨越轉(zhuǎn)型發(fā)展和綜改實(shí)驗(yàn)加油助力。

二、明確設(shè)區(qū)市政府立法的事項(xiàng)范圍

修訂后的《立法法》的一大特色是把地方立法權(quán)限主體作了擴(kuò)充，從過(guò)去“較大的市”發(fā)展到了現(xiàn)在“設(shè)區(qū)的市”的地方人大和政府。但是對(duì)于設(shè)區(qū)市的地方立法權(quán)還是作了一定程度的限定，將設(shè)區(qū)市的地方立法事項(xiàng)限定在了“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面”，這是過(guò)去所沒有的。對(duì)于這一條的理解也就決定了今后設(shè)區(qū)的市政府立法的權(quán)力邊界。但是《立法法》中對(duì)這個(gè)內(nèi)容看似做了規(guī)定，實(shí)則難以操作。只有首先在理論上界定好相關(guān)概念，才能做到科學(xué)規(guī)范的立法行為。

（一）要界定設(shè)區(qū)市政府立法事項(xiàng)的內(nèi)涵和外延以“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”為例，因?yàn)槭玛P(guān)行政管理工作，極有可能與行政相對(duì)人利益相關(guān)，同時(shí)地方立法權(quán)從過(guò)去的較大的市放寬到了所有設(shè)區(qū)市，這勢(shì)必帶來(lái)地方立法數(shù)量的增長(zhǎng)，如果不能科學(xué)界定這個(gè)概念，則很容易出現(xiàn)違反《立法法》規(guī)定的越權(quán)立法出現(xiàn)，甚至傷及行政相對(duì)人合法利益。在《立法法》中也不難發(fā)現(xiàn)立法者對(duì)此的擔(dān)憂，所以明確提出在沒有上位法依據(jù)的情況下，地方政府規(guī)章不得設(shè)定上減少相對(duì)人權(quán)益或增加相對(duì)人負(fù)擔(dān)的法律規(guī)范。

根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中對(duì)于“城鄉(xiāng)規(guī)劃”一詞的定義可以推論得知“城鄉(xiāng)”一詞的范圍應(yīng)當(dāng)界定為包括城市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)和村莊。而對(duì)于“建設(shè)和管理”行為的界定，有幾種不同的看法。全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)國(guó)家法室主任武增認(rèn)為，從城鄉(xiāng)建設(shè)與管理看，就包括城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市政管理等。[2](P212)作為全國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)的核心行政主管部門，根據(jù)住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部官網(wǎng)上的相關(guān)職能分析“城鄉(xiāng)建設(shè)”應(yīng)涵蓋著城鄉(xiāng)規(guī)劃、市場(chǎng)監(jiān)管、城市建設(shè)、村鎮(zhèn)建設(shè)、質(zhì)量管理等內(nèi)容。但是如果根據(jù)《地方組織法》中關(guān)于地方人大和地方政府具體職權(quán)的規(guī)定，按照常見的參與行政管理的各部門的主要職能來(lái)確定，即公安、工商、稅務(wù)、農(nóng)林牧漁、教育、衛(wèi)生等。從以上分析中不難發(fā)現(xiàn)，在既有法律規(guī)范條件下，對(duì)于“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的理解并不能實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，理論和實(shí)務(wù)界分歧較大。對(duì)此，我們也希望可以由立法者全國(guó)人大出面對(duì)此進(jìn)行相關(guān)法律解釋，以避免地方立法操作難的局面。

而這一情況對(duì)于環(huán)境保護(hù)和歷史文化保護(hù)也同樣存在。全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)國(guó)家法室主任武增認(rèn)為，根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，環(huán)境保護(hù)范圍包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林等。[2](P212)而歷史文化保護(hù)方面主要就是《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》，但其遠(yuǎn)不能涵蓋歷史文化保護(hù)的全部?jī)?nèi)容。法律并沒有能夠進(jìn)行明確的界定，這勢(shì)必會(huì)給將來(lái)設(shè)區(qū)市的立法帶來(lái)操作的難度。

（二）“等內(nèi)等”、“等外等”界定的問題關(guān)于這一點(diǎn)，武增主任在對(duì)《立法法》的修訂解釋中認(rèn)為，從目前各地立法情況看，草案規(guī)定的三項(xiàng)內(nèi)容基本可以涵蓋地方政府立法的范圍，目前地方立法實(shí)踐中并不存在明顯超越上述三事項(xiàng)的情況，因此無(wú)需擴(kuò)充為“等外等”。但通過(guò)北大法寶中大同市政府現(xiàn)行規(guī)章梳理后就不難發(fā)現(xiàn)，其中涉及到城鄉(xiāng)建設(shè)與管理的大約有17件，涉及環(huán)境保護(hù)的大約有8件，涉及到歷史文化保護(hù)沒有規(guī)定，還有7件屬于三項(xiàng)之外的立法。這樣的數(shù)據(jù)表明了“等外等”立法在實(shí)踐當(dāng)中是存在的，而這樣的情形在全國(guó)來(lái)說(shuō)也并非偶然。例如蘇州大學(xué)王健法學(xué)院上官丕亮教授在總結(jié)了蘇州市從1993年至2015年的22年地方所有有效法規(guī)樣本之后，發(fā)現(xiàn)其中城鄉(xiāng)管理為15件，環(huán)保7件，文化8件，而其他占到了27件之多。[3]而這顯然不同于武增主任所指出的“修正案草案規(guī)定的范圍基本上都可以涵蓋”這一判斷。如果不對(duì)“等內(nèi)等”或“等外等”給與確認(rèn)，會(huì)給今后地方政府立法工作帶來(lái)問題，這必須要由全國(guó)人大通過(guò)相關(guān)解釋給予解決。

而對(duì)于之前已經(jīng)制定的超越了三項(xiàng)事項(xiàng)的市級(jí)政府規(guī)章，《立法法》承認(rèn)其效力繼續(xù)有效，這也符合有關(guān)法的溯及力理論即“新法效力一般不發(fā)生溯及”的原則。但是對(duì)于它們之后是否可以繼續(xù)修改完善并未作規(guī)定，這樣也使得它們今后的效力懸而未決。這無(wú)疑也需要立法者給與肯定的答復(fù)。

三、厘清地方人大立法和地方政府立法的關(guān)系

地方立法包括地方人大及常委會(huì)制定的地方性法規(guī)和地方政府制定的規(guī)章兩大類。《立法法》中二者都包括為了更好執(zhí)行法律、行政法規(guī)規(guī)定而根據(jù)本行政區(qū)域具體情況做出的具體規(guī)定，以及它們對(duì)地方事務(wù)的自行規(guī)定。但一個(gè)最為突出的問題就在于對(duì)于兩者間立法的權(quán)限沒有區(qū)分清楚。而這樣的情形下，容易導(dǎo)致立法的沖突和重復(fù)現(xiàn)象。

（一）應(yīng)當(dāng)明確以地方人大立法為主導(dǎo)就立法原則而言，地方性法規(guī)采取的是“不抵觸”原則，即只要沒有與憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸，地方的人大和常委會(huì)就有權(quán)在本行政區(qū)域內(nèi)根據(jù)具體情況和實(shí)際需要以地方性法規(guī)的形式予以規(guī)定，而不需要必須有上位法。而對(duì)于地方政府規(guī)章采取的則是“根據(jù)”原則，要求的是地方政府規(guī)章的制定必須有法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)為依據(jù)。從《立法法》對(duì)兩者的原則規(guī)定來(lái)看，還是希望將地方立法權(quán)主要交于地方人大來(lái)行使的。同時(shí)按照現(xiàn)代行政法的理念而言，地方政府的制定規(guī)章主要是為了更好地規(guī)范和約束地方行政權(quán)力。特別是在當(dāng)前法治國(guó)家和服務(wù)型政府的背景之下，更應(yīng)當(dāng)明確限制地方性政府規(guī)章的發(fā)展。

（二）避免兩者的重復(fù)立法問題《立法法》中關(guān)于地方人大立法事項(xiàng)中的“地方性事務(wù)”與地方政府立法事項(xiàng)中的“本行政區(qū)域的具體行政管理事項(xiàng)”存在著重合交叉的可能。“地方性事務(wù)”涉及面更廣，其中關(guān)于具體行政管理事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)是占到了“地方性事務(wù)”的一個(gè)方面。但從數(shù)量上分析，具體行政管理事務(wù)卻占到了“地方性事務(wù)”的絕大多數(shù)。兩者之間既然存在交叉，在這個(gè)區(qū)域中則既可以由地方性法規(guī)規(guī)定，也可以由地方政府制定規(guī)章。但如果在需要規(guī)范的內(nèi)容上更多的是關(guān)于在本行政區(qū)域內(nèi)執(zhí)行法律、行政法規(guī)問題以及進(jìn)行行政管理活動(dòng)的內(nèi)容時(shí)，則可以優(yōu)先通過(guò)地方政府立法來(lái)解決，這樣也可以更好地實(shí)現(xiàn)地方人大立法資源的配置，不至導(dǎo)致地方立法資源的浪費(fèi)。以大同市的地方立法為例，可以發(fā)現(xiàn)很多人大和政府兩者立法重復(fù)規(guī)定的情形，例如大同市政府在2013年制定了《大同市餐廚廢棄物管理辦法》，而在2016年大同市人大卻又制定通過(guò)了《大同市餐廚廢棄物管理?xiàng)l例》。作為一個(gè)缺水的內(nèi)陸城市，水資源的合理利用和保護(hù)理所當(dāng)然，但是也沒有必要通過(guò)重復(fù)的節(jié)水規(guī)定來(lái)體現(xiàn)。大同市政府于1991年就率先頒布了《大同市城市節(jié)約用水管理暫行辦法》和《大同市城市供水管理辦法》，在1999年又頒布了《大同市實(shí)施取水許可制度的規(guī)定》，而大同市人大于1996年通過(guò)并于2003年修訂了《城市節(jié)約用水管理?xiàng)l例》，并且在1997年修改并通過(guò)了的《大同市水資源管理辦法》。類似情況還有2006年大同市政府通過(guò)的《大同市發(fā)展散裝水泥管理辦法》，和2009年大同市人大通過(guò)的《大同市散裝水泥和預(yù)拌混凝土管理?xiàng)l例》。上述內(nèi)容其實(shí)通過(guò)政府規(guī)章規(guī)定就可以實(shí)現(xiàn)行政管理的目標(biāo)，通過(guò)地方性法規(guī)二次規(guī)定不能不說(shuō)是立法資源的重復(fù)浪費(fèi)。而對(duì)于大同這樣一個(gè)歷史文化名城，在涉及地方歷史文化保護(hù)方面的立法則鳳毛麟角，只在地方性法規(guī)中有一個(gè)《云岡石窟保護(hù)管理?xiàng)l例》，在大同市政府規(guī)章中則并無(wú)涉及。這其實(shí)也反映出地方政府立法的不均衡和不科學(xué)，更多的是看中城鄉(xiāng)建設(shè)與管理方面的內(nèi)容，而對(duì)于歷史文化保護(hù)還不夠重視。

四、提高立法過(guò)程中公眾參與度

提高地方立法質(zhì)量最為有效的途徑就是提高立法的科學(xué)化程度和擴(kuò)大立法的民主化程度。我國(guó)《立法法》中分別在不同的條款中對(duì)此作了規(guī)定，第5條規(guī)定了立法的民主原則，第6條規(guī)定了立法的科學(xué)原則。衡量一個(gè)地方的立法是否科學(xué)，一方面應(yīng)從立法科學(xué)技術(shù)水平的高低來(lái)看，另一方面還要關(guān)注立法程序是否民主。只有經(jīng)過(guò)立法民主環(huán)節(jié)，才能確保所制定出來(lái)的法是“良法”，可以更好地實(shí)現(xiàn)“善治”的目標(biāo)。

（一）建立公眾參與立項(xiàng)活動(dòng)的常態(tài)機(jī)制立項(xiàng)活動(dòng)是地方政府編制和制定政府立法規(guī)劃和年度立法工作計(jì)劃的第一環(huán)，也是政府開展立法工作的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)。早期地方政府的立項(xiàng)活動(dòng)大多是閉門進(jìn)行的，一般不召開協(xié)調(diào)會(huì)、論證會(huì)等，征集立法建議項(xiàng)目的范圍比較窄，采取的形式也比較單一，主要是由法制工作部門以書面形式向政府各部門及有關(guān)機(jī)關(guān)征集立法建議，然后再由政府各部門和有關(guān)機(jī)關(guān)以文件形式根據(jù)本部門或本行業(yè)的實(shí)際工作需要將建議立法項(xiàng)目報(bào)送政府法制工作部門。這樣往往會(huì)造成建議立法項(xiàng)目大多數(shù)主要以部門或行業(yè)管理工作實(shí)際需要為出發(fā)點(diǎn)，而不能及時(shí)準(zhǔn)確地反映社會(huì)普遍關(guān)注、老百姓關(guān)心和擔(dān)憂的問題。公眾往往是在地方政府公布出地方立法規(guī)劃后才對(duì)政府今年的立法活動(dòng)有所了解，這樣的參與度遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到民主立法的要求。因此在立項(xiàng)問題上應(yīng)當(dāng)建立一個(gè)常態(tài)化的公眾參與機(jī)制。

山西省在此方面已經(jīng)做了一些大膽的嘗試，但是并沒有形成制度化的保障。例如山西省政府法制辦曾通過(guò)《山西日?qǐng)?bào)》向社會(huì)公開征集2009年度立法建議項(xiàng)目。但是僅僅幾次征集立法建議顯然不是一種常態(tài)化的制度，公眾很難持續(xù)地參與進(jìn)來(lái)。于此同時(shí)，立法機(jī)構(gòu)還應(yīng)該對(duì)公眾的立法建議進(jìn)行積極的反饋，及時(shí)向公眾通報(bào)所采納立法建議的情況，并且可以考慮對(duì)其中有建設(shè)性的立法建議給予一定的物質(zhì)和精神方面的獎(jiǎng)勵(lì)。這樣可以有效激發(fā)公眾積極參與立法項(xiàng)目的建議活動(dòng)，也有利于立法真正地體現(xiàn)民意。山西省人民政府在2002年出臺(tái)了《山西省人民政府?dāng)M訂地方性法規(guī)草案和制定規(guī)章程序的規(guī)定》，大同市政府也在隨后的2003年出臺(tái)《大同市人民政府?dāng)M訂地方性法規(guī)草案和制定規(guī)章程序的規(guī)定》，但是由于這兩部規(guī)章出臺(tái)時(shí)間都比較早，所以對(duì)于立項(xiàng)環(huán)節(jié)的公眾參與問題并沒有涉及。在今后的立法中應(yīng)當(dāng)完善公眾的參與機(jī)制，保證公眾能暢所欲言，同時(shí)對(duì)于他們的建議也給與足夠的重視而不是流于形式，在進(jìn)行科學(xué)分析整理后及時(shí)對(duì)公眾立法建議給與回應(yīng)，并給予獎(jiǎng)勵(lì)。

（二）加大公眾在起草階段的參與力度在地方政府立法的起草階段，可以從以下兩個(gè)方面考慮公眾的參與問題：

首先是擴(kuò)大政府規(guī)章的征求意見的途徑。我國(guó)《立法法》中規(guī)定的立法征求意見的途徑比較多樣，包括了論證會(huì)、座談會(huì)、聽證會(huì)等多種形式。在2005年《山西省人民政府?dāng)M訂地方性法規(guī)草案和制定規(guī)章程序的規(guī)定》雖然也規(guī)定了聽證的內(nèi)容，但僅是原則性的規(guī)定，在立法時(shí)如果涉及重大、疑難問題的，可以由政府法制機(jī)構(gòu)召集有關(guān)單位、專家參加座談會(huì)、論證會(huì)，而其中對(duì)聽證會(huì)基本程序則并沒有提及，可操作性不強(qiáng)。在這一問題上，大同市政府走在了省級(jí)立法之前。2005年10月10日大同市政府出臺(tái)《大同市政府立法聽證辦法》，成為山西省第一部專門規(guī)范地方政府立法聽證的規(guī)章。其實(shí)，除了聽證會(huì)外，公眾參與地方立法的方式可以靈活多樣，完善公眾、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織直接提出立法建議機(jī)制，通過(guò)座談會(huì)、群眾來(lái)訪、來(lái)電來(lái)信、傳真、報(bào)紙、電臺(tái)、電視等傳統(tǒng)媒體以及現(xiàn)在的新媒體如微信、微博等表達(dá)立法意愿，提出具體的意見和建議；作為主要承擔(dān)政府立法職責(zé)的政府法制機(jī)構(gòu)，也應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)造途徑，方便公眾參與，比如在政府法制辦網(wǎng)站設(shè)置專門的留言板塊或投票機(jī)制。

其次是進(jìn)一步完善相關(guān)專家參與起草制度。在各地方政府立法實(shí)踐中，雖然有時(shí)公眾參與熱情較高、涉及面也比較廣，但由于缺乏專業(yè)性，因此立法建議質(zhì)量并不高，從而也影響了政府對(duì)公眾參與立法的重視。因此除了建立廣泛的公眾參與機(jī)制，還可以建立通過(guò)委托有關(guān)院校、律師事務(wù)所及相關(guān)法律專業(yè)機(jī)構(gòu)參與立法的方式來(lái)提高立法的質(zhì)量。修訂后的《立法法》賦予了所有設(shè)區(qū)的市以立法權(quán)，就山西來(lái)說(shuō)，過(guò)去只有太原和大同兩市，但是現(xiàn)在擴(kuò)大到了所有地級(jí)市，這些地方過(guò)去沒有相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，而面對(duì)的又是如此紛繁復(fù)雜的社會(huì)背景，單純依靠政府的法制工作人員顯然不足以應(yīng)付這一局面，應(yīng)當(dāng)通過(guò)和相關(guān)專家密切合作等方式來(lái)彌補(bǔ)這一短板。實(shí)踐中，山西其他設(shè)區(qū)的市也都為了更好地行使地方立法權(quán)而紛紛開展了積極的準(zhǔn)備工作，成立了相關(guān)的立法咨詢中心，建立了基層立法聯(lián)系點(diǎn)，聘請(qǐng)全國(guó)知名法學(xué)專家參與立法，例如運(yùn)城市還和中國(guó)行為法學(xué)會(huì)簽署了戰(zhàn)略合作協(xié)議，這些措施都有利于發(fā)揮專家的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)地方立法人才不足的短板，有利于地方科學(xué)立法的實(shí)現(xiàn)。

再次是一定要及時(shí)的將草案公布于眾。在草案的公布上，山西省政府法制辦網(wǎng)站設(shè)有“立法草案征求意見”專欄，太原市政府也設(shè)有“法規(guī)規(guī)章征求意見專欄”，而大同市政府法制辦仍沒有公布出征求意見的草案。只有及時(shí)公布出相關(guān)的草案內(nèi)容，才能有后續(xù)的公眾參與討論參與的環(huán)節(jié)。

《政府信息公開條例》已經(jīng)明確將行政規(guī)范性文件作為各行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開的重要內(nèi)容，同時(shí)依據(jù)有關(guān)行政法的行政公開原則，政府必須及時(shí)將所有行政立法文件公布出來(lái)。但是就山西省目前情況來(lái)說(shuō)，在山西省政府法制辦網(wǎng)站可以查詢到目前有效的規(guī)章名稱113個(gè)，而可以查閱到具體內(nèi)容的僅為33件，這與某些專業(yè)法規(guī)檢索網(wǎng)站如北大法寶中的內(nèi)容還有很大出入。例如前文提到的《山西省人民政府?dāng)M訂地方性法規(guī)草案和制定規(guī)章程序的規(guī)定》在山西省政府法制辦網(wǎng)站就查詢不到。而作為首批享有立法權(quán)的大同和太原兩市的政府而言，政府網(wǎng)站也同樣無(wú)法查詢到目前有效規(guī)章的題目和具體內(nèi)容。因此在有關(guān)學(xué)者的課題調(diào)研中，對(duì)于53個(gè)較大市政府立法科學(xué)性評(píng)分中，大同市位列倒數(shù)第三，太原市位于倒數(shù)第七，于此不無(wú)關(guān)系。[4]

五、增強(qiáng)地方立法的特色

之所以要賦予地方立法權(quán)，主要是因?yàn)槲覈?guó)地方發(fā)展并不均衡，地方有必要根據(jù)本地的實(shí)際情況，因地制宜地解決地方發(fā)展中的一些特色問題，地方政府立法的特色也必須結(jié)合本地的省情。山西是一個(gè)能源大省，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與煤炭資源緊密相連，當(dāng)然由此也帶來(lái)了嚴(yán)重的環(huán)境污染和礦難頻發(fā)的問題。因此山西省在煤炭資源方面出臺(tái)的規(guī)章就有17件之多，涉及到與此相關(guān)聯(lián)的礦山安全規(guī)章有8件。而涉及到環(huán)保和水資源保護(hù)方面的規(guī)章也有19件之多。[5](P93-96)但同時(shí)山西也是文化資源大省、文物大省，而且文化產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型也是山西省跨越轉(zhuǎn)型發(fā)展的新興支柱產(chǎn)業(yè)之一，歷史文化方面的保護(hù)工作相較于其他省份而言是比較多的，但實(shí)際立法情況卻差強(qiáng)人意。就文化產(chǎn)業(yè)立法來(lái)看，無(wú)論是省級(jí)政府規(guī)章還是市級(jí)政府規(guī)章都沒有涉及到，即使是地方性法規(guī)也非常有限，如文化方面的立法省級(jí)的僅有《山西省非物質(zhì)文化遺產(chǎn)條例》中部分內(nèi)容涉及文化產(chǎn)業(yè)，實(shí)際上也僅有太原市的一個(gè)地方性法規(guī)有涉及。就全省而言，缺乏系統(tǒng)性的立法規(guī)定，沒有能對(duì)促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)配套措施作出制度化的保障。而作為文物大省的山西，對(duì)于歷史文化保護(hù)方面居然沒有一項(xiàng)地方性規(guī)章作規(guī)定，不能不說(shuō)是一大遺憾。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，山西省城鄉(xiāng)建設(shè)方面的法規(guī)、規(guī)章共28件，這在有關(guān)部門中是最多的，在全國(guó)地方立法中是少有的。[5](P93-96)歷史文化保護(hù)法律的不足對(duì)于山西省的文化產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展和文物保護(hù)工作都是一個(gè)瓶頸，這也是山西未來(lái)地方立法中亟待解決的一個(gè)突出問題。

地方立法是國(guó)家立法體系中的重要組成部分，地方的立法活動(dòng)是否科學(xué)關(guān)乎到國(guó)家整個(gè)法制建設(shè)，而其中作為地方立法的重要組成部分——地方政府立法行為不僅關(guān)乎法律制度的建設(shè)，而且影響著政府依法行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，因此推動(dòng)政府立法行為的科學(xué)化有著十分重要的意義。山西作為全國(guó)的能源大省、文化大省，現(xiàn)在又要面臨經(jīng)濟(jì)的跨越轉(zhuǎn)型發(fā)展，地方立法特別是地方政府立法應(yīng)當(dāng)解決好制約山西發(fā)展的突出問題，為山西經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航。

[1]姜明安.行政法與行政訴訟法（第六版）[M].北京：北京大學(xué)出版社，高等教育出版社,2015.

[2]武增.2015年《立法法》修改背景和主要內(nèi)容解讀[J].中國(guó)法學(xué)評(píng)論,2015(03)：212.

[3]上官丕亮.立法法修改后地方立法權(quán)的檢討與完善建議——以江蘇省蘇州市為例[A].“第一屆.地方立法發(fā)展論壇·地方立法制度理論與實(shí)踐”學(xué)術(shù)研討會(huì)論文集[C].20-21.

[4]曹鎏,杜宏偉.地方政府立法和制度建設(shè)評(píng)估研究報(bào)告——基于對(duì)53個(gè)城市的考察[J].中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào),2014(04)：8-9.

[5]馬春生，薛建蘭.改革開放以來(lái)山西省地方立法回顧與展望[J].山西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)（高等教育版），2009（01）：93-96.

On the Scientification of Local Government Legislation——In the Case of Shanxi Province

YANG Xiao-fei，YANG Xing-xiang
（School of Political Science and Law，Shanxi Datong University，Datong Shanxi，037009）

The government legislation of Shanxi Province has experienced a development history which is developed from nothing，gradually increases and from coarseness to details.The legislation makes great contribution to local politics，economy and social development in Shanxi.But from the current situation of the government's legislation in Shanxi Province，there is a gap between scientific legislative level and the development of social politics，economy and culture.This paper will find out the problems in the existing government regulations in Shanxi in order to put forward scientific advice and improve the legislative behaviors of Shanxi government.

local government；legislation；scientification；Shanxi Province

D901

A

1674-0882(2016)05-0013-05

2016-06-30

楊小飛（1981-），女，山西大同人，碩士，講師，研究方向：法理學(xué)、行政法學(xué)。

楊興香（1965-），女，山西大同人，教授，研究方向：商法學(xué)。

〔責(zé)任編輯 趙曉潔〕