平衡收支規(guī)范管理 沖破三北建設(shè)瓶頸

陳品

截至2016年，三北防護林工程已順利開展實施了30多年。目前三北工程已在防風固沙、保持水土、涵養(yǎng)水源、改善環(huán)境、促進農(nóng)林牧副業(yè)全面發(fā)展方面起到了一定作用。整個三北地區(qū)大多已進入了全面改造和合理利用沙區(qū)資源，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)的新階段。甚至有不少地方出現(xiàn)了人進沙退、環(huán)境改善、經(jīng)濟發(fā)展、群眾脫貧致富的景象。

但在我們回顧過往所取得的輝煌成績的同時，我們更應將目光投向那些三北防護林工程建設(shè)中的重點難點，并群策群力力爭攻堅克難，讓三北防護林工程建設(shè)再上一個新臺階。正如中國國家林業(yè)局局長張建龍所說，目前，工程建設(shè)已進入“啃硬骨頭”的攻堅階段，繼續(xù)推進工程建設(shè)，難度之大，困難之多，前所未有。決不能因為任務(wù)重、困難多就出現(xiàn)畏難情緒，也決不能因為期限長、范圍廣就產(chǎn)生松懈思想。越是緊要關(guān)頭，越要鼓足干勁、全力攻堅；越是遇到困難，越要堅定信心、迎難而上。三北工程建設(shè)，只能加強，不能削弱，必須持之以恒地抓緊抓好。

防護林投入和收益如何平衡

防護林本身作為一種功能性措施是世界通行的一種做法。生態(tài)退化了，就需要植樹種草，恢復生態(tài)。三北防護林工程也是在這樣的條件下應運而生。但目前三北防護林建設(shè)工程中防護林投入和收益的平衡問題給這項工程的推進又增加了不少難度。

在整個工程的實施過程中除了要考慮自然條件的限制以外，投入和收益也是各級部門著重考慮的方面。從經(jīng)濟角度看，工程需要長期大量的投入才能夠維持，但資金和收益從何而來就成了一個巨大的問題。不難發(fā)現(xiàn)，在實際過程中投入與收益相比，顯然投入更大一些。長期的對樹木維護投入、對百姓種樹的補貼投入都需要大量人力、物力和財力支持，如果最后的效果不好，樹木成活率達不到預期目標，便會出現(xiàn)得不償失的結(jié)局。 同時由于經(jīng)濟投入受限，部分地區(qū)的標準補助也難以滿足工程建設(shè)需要。

以天津市為例，由于天津市立地條件差、雨水少、適生樹種相對較少，而且土地租用等費用越來越高，造成造林成本居高不下。比如全市目前平均造林成本大約為30000元/畝，但國家補助標準僅為300元/畝，而且三北工程投資目前只考慮了造林苗木補助費，而沒有相應的工程前期工作費、工程管理費和檢查驗收費、撫育管護費等，勢必影響到工程的建設(shè)質(zhì)量和效果，生態(tài)建設(shè)資金缺口較大。目前在山西省已出現(xiàn)了由于沒有專項管理費工程無法規(guī)范管理以及缺乏管護費用影響造林成果鞏固的情況。三北工程沒有專項的規(guī)劃設(shè)計、招投標、監(jiān)理、檢查驗收等管理費及使用辦法，造成工程規(guī)范管理十分困難。而三北工程新造的未成林地，由于管護費用缺乏，致使鼠、兔危害現(xiàn)象難以得到有效控制，嚴重影響造林成果的鞏固。目前管護工作缺乏制度、機制、法規(guī)和資金的有力支持，重造輕管現(xiàn)象屢屢出現(xiàn)，蠶食林地、復耕、人為和牲畜破壞林地現(xiàn)象屢禁不止。

加之防護林的工程實施實則存在一段利益鏈。目前選擇的樹種大多都是苗圃里面的樹種，但苗圃是控制在包括經(jīng)營者、規(guī)劃者、決策者在內(nèi)的林業(yè)系統(tǒng)手里的，對于如何處理這一條利益鏈，也應慎重考慮。因此在工程投入和建設(shè)方面，還應當注意全局性。若區(qū)域內(nèi)本身有良好草原的，那么對于那些應該拿草來覆蓋的地方則不要輕易去擾動和改變它，因為林和草分別是林業(yè)部門和農(nóng)業(yè)部門分項管理，應站在整個國家以及整體自然生態(tài)的高度上來處理這樣的問題。

樹種選擇遭遇瓶頸

當下中國的沙漠治理是全球范圍內(nèi)的領(lǐng)軍人物，而內(nèi)蒙古的治沙模式更是全國范圍內(nèi)的標兵，因此在全國紛紛效仿內(nèi)蒙古模式的同時，中國國家林業(yè)局局長張建龍就舉了這樣一則案例：新疆地區(qū)曾試圖采用已取得無數(shù)好評的內(nèi)蒙古庫布齊模式治理沙漠。但是新疆地區(qū)地下水極其豐富，而且是苦咸水，必須在凈化后才可以使用。因此張建龍局長呼吁各單位在三北工程建設(shè)中必須因地制宜，考慮到各地的特殊性。

然而到目前為止，各省市單位在樹種的選擇以及樹木的規(guī)劃布局上并沒有做到因地制宜，甚至出現(xiàn)了在干旱和半干旱地區(qū)種林以及在一些地方種植某些不適合在草原和干旱半干旱地區(qū)生長的常綠樹種的情況。加之近幾年，林業(yè)建設(shè)快速發(fā)展，特別是造林標準和質(zhì)量得到大幅提高，但受立地條件限制和用材林市場導向影響，全市三北工程區(qū)部分區(qū)縣的造林樹種仍顯單一，大多是楊樹、柳樹等高成活率或速生樹種。而作為整個三北防護林體系中占比例較多的楊樹在新疆的河谷兩岸幾乎隨處可見，但并不適合在草原或者荒漠上生長。如此一來，應該長草的地方種植了喬木，隨后專家們又開始反對種植喬木，改為種植灌木。殊不知，灌木種不好同樣也是一種破壞。

為了樹種的選擇和種植應當強調(diào)的是“本地植物”，就是適合當?shù)貍鹘y(tǒng)、有著億萬年形成歷史的植物。外地引進樹種不能很好適應土質(zhì)鹽堿、雨水不足的氣候條件，成活率不高，日常養(yǎng)護困難。造林樹種單一，純林比例過大，其危害性不容忽視，不僅會導致生態(tài)系統(tǒng)不穩(wěn)定，而且很容易引起大面積病蟲害的發(fā)生。

造林綠化空間受制約

經(jīng)過多年大規(guī)模的植樹造林，林地面積顯著增加，綠化水平不斷提高，但與此同時，可供造林用地越來越少，立地條件較好的地區(qū)，可綠化地段都已經(jīng)基本上實現(xiàn)了綠化。

當前所面臨的楔形綠地斷帶較多，結(jié)構(gòu)框架不清晰，無法充分發(fā)揮通風廊道的作用；廢棄沙石坑綠化，山區(qū)困難造林地綠化，山區(qū)森林質(zhì)量提升，等等，每一項都困難巨大。

加之特別是在三北工程這些平原地區(qū)，受到土地保護政策限制，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策活力不夠等因素影響，造林用地落實困難尤為突出。例如京津保地區(qū)屬傳統(tǒng)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，河北省區(qū)域內(nèi)規(guī)劃保護林地僅為12.0%。而耕地紅線問題非常敏感，基層干部往往因此心存顧慮，影響了造林綠化工作的有效開展。

未保護管理資源基數(shù)較大任務(wù)艱巨

三北工程雖已進行至第五期，單資源保護管理任務(wù)仍相當艱巨。北京市林地面積達到1621.5萬畝（其中森林面積達到1102萬畝），園林綠化資源占市域面積的60%以上，保護管理工作任務(wù)繁重，全市園林綠化資源保護管理工作有待進一步加強。

作為三北工程排頭兵和示范性區(qū)域的內(nèi)蒙古自治區(qū)全區(qū)尚有近2億畝沙化土地亟需治理。

沙化土地大部分屬遠沙大沙，交通不便，立地條件差，治理難度大，治理成本越來越高；氣候變化給生態(tài)建設(shè)增添了更大壓力。由于氣溫持續(xù)偏高，降雨量連續(xù)偏低，全區(qū)持續(xù)多年干旱，多數(shù)河流湖泊干涸消亡、水量不足，成為新的沙源。

由于長期干旱，地表水源補給不足，使地下水位持續(xù)下降，持續(xù)干旱威脅現(xiàn)有植被的存活，也增加恢復植被的難度。

標準規(guī)程及制度制約工程發(fā)展

現(xiàn)有造林技術(shù)標準和規(guī)程，在一定程度上制約了三北工程建設(shè)。如沙區(qū)造林初植密度過大，對干旱和半干旱地區(qū)水平衡構(gòu)成威脅，現(xiàn)有林分生長緩慢甚至出現(xiàn)提早分化退化現(xiàn)象。由于受現(xiàn)行生態(tài)公益林管理政策限制，對劃入國家級生態(tài)公益林的林分不允許進行任何形式生產(chǎn)經(jīng)營活動，嚴重違背林分生態(tài)規(guī)律和樹木生物學規(guī)律，影響樹木材積生長和林分蓄積增長，生態(tài)防護效能大大削弱。

此外生態(tài)承載力還有待提升。集中體現(xiàn)在綠地總量不足，分布不均；森林質(zhì)量不高，結(jié)構(gòu)不盡合理。如北京市中幼齡林480萬畝需要撫育，荒山綠化任務(wù)有20萬畝，廢棄礦山10萬畝需要開展生態(tài)修復治理，全市每公頃森林蓄積量僅為27.93立方米，是全國平均水平的40%。這就要求園林綠化的生態(tài)承載力需要進一步提升。