“三權(quán)分置”是順應(yīng)國情變化的農(nóng)地制度創(chuàng)新

王亞華

“三權(quán)分置”是順應(yīng)國情變化的農(nóng)地制度創(chuàng)新

王亞華

在新中國六十多年的農(nóng)村發(fā)展歷史上，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的農(nóng)村土地集體所有制，到改革開放之后的農(nóng)地集體所有權(quán)和家庭承包經(jīng)營權(quán)的“兩權(quán)分離”，再到目前的農(nóng)地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”，中國農(nóng)地制度經(jīng)歷了一系列重大制度變遷。“三權(quán)分置”的農(nóng)地制度改革，是新時(shí)期順應(yīng)國情變化、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)統(tǒng)分結(jié)合方針的重大舉措，也是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新，對(duì)于推動(dòng)農(nóng)業(yè)集約規(guī)模經(jīng)營、推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化具有重大意義。

改革開放以來，基于對(duì)“一大二公”的人民公社體制的反思和改革，中國農(nóng)村地區(qū)開始推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)地的集體所有權(quán)和家庭承包經(jīng)營權(quán)的“兩權(quán)分離”。這是適合中國國情的重大制度設(shè)計(jì)，旨在把農(nóng)村集體統(tǒng)一經(jīng)營和農(nóng)戶分散經(jīng)營結(jié)合起來，各地區(qū)可以探索適合各自區(qū)情的雙層經(jīng)營體制，宜統(tǒng)則統(tǒng)，宜分則分，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)分結(jié)合。

統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制能夠發(fā)揮農(nóng)戶和集體兩個(gè)層面的積極性，但是隨著宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，在實(shí)踐運(yùn)行中片面強(qiáng)調(diào)“分田單干”、“統(tǒng)”的作用日漸式微的問題日益凸顯。特別是進(jìn)入新世紀(jì)以來，農(nóng)戶種糧比較收益下降，城鎮(zhèn)化伴隨的大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，土地撂荒、非糧化、非農(nóng)化等新問題日益突出，過于強(qiáng)調(diào)農(nóng)戶分散經(jīng)營的弊端日益顯現(xiàn)。在此背景下，2014年中央提出“三權(quán)分置”的農(nóng)村土地制度改革思路，順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿，將土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)一步分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的格局。

日前，由中辦和國辦印發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，是“三權(quán)分置”改革思路的具體落實(shí)，旨在完善“三權(quán)分置”辦法，探索農(nóng)村土地集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式，落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)。“三權(quán)分置”改革有利于促進(jìn)土地適度流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營，為農(nóng)村發(fā)展更快注入現(xiàn)代要素，這也是順應(yīng)國情條件變化的重大制度創(chuàng)新。通過實(shí)施推進(jìn)“三權(quán)分置”的農(nóng)村改革，逐步建立歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，將為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、增加農(nóng)民收入、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村提供堅(jiān)實(shí)保障。

“三權(quán)分置”改革的難點(diǎn)，在于放活土地經(jīng)營權(quán)的同時(shí)，如何穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、落實(shí)集體所有權(quán)。為了更好地保護(hù)農(nóng)戶的權(quán)益，政策上應(yīng)維持農(nóng)戶的承包權(quán)長期不變，嚴(yán)格執(zhí)行土地承包期限。近年來推進(jìn)的農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作，政策上認(rèn)可農(nóng)戶擁有獨(dú)立的承包權(quán)，有助于進(jìn)一步穩(wěn)定土地承包關(guān)系。隨著土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，為了保障農(nóng)戶的承包權(quán)，防止集體所有權(quán)的虛化，必須建立健全法治保障，法律上明確界定三者的權(quán)屬關(guān)系，發(fā)生權(quán)屬糾紛時(shí)能夠有法可依。

隨著“三權(quán)分置”改革的深入推進(jìn)，中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)統(tǒng)分結(jié)合的實(shí)現(xiàn)形式正在發(fā)生重大變化。在“統(tǒng)”的層面，集體經(jīng)濟(jì)被賦予了新的內(nèi)涵，合作社、社會(huì)化服務(wù)組織、龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營主體不斷發(fā)展壯大；在“分”的層面，傳統(tǒng)承包農(nóng)戶逐步向普通農(nóng)戶、家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶等多元經(jīng)營主體共存轉(zhuǎn)變。“統(tǒng)”與“分”的實(shí)現(xiàn)形式在新的國情條件下不斷豐富，中國正在加速構(gòu)建以農(nóng)戶家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)、合作與聯(lián)合為紐帶、社會(huì)化服務(wù)為支撐的立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。

（作者單位：清華大學(xué)公共管理學(xué)院）