加快制定國家海洋戰略和海洋基本法

文/王翰靈

加快制定國家海洋戰略和海洋基本法

文/王翰靈

加快制定國家海洋戰略，落實黨的十八大提出的海洋強國戰略，不僅是維護海權的問題，而且是涉及國家長遠發展穩定大局的大問題。海洋基本法是維護國家法律權益、促進海洋經濟發展、構建海洋法律體系的基本遵循，主要內容應當包括有關海洋問題的大政方針、發展戰略、海洋決策體制、海上執法體制、處理和解決海洋爭端的原則和方法等。我國國家海洋戰略與海洋基本法是并行不悖、相輔相成的，應當一并推進國家海洋戰略與海洋基本法的制定工作，共同推動、維護我國海洋事業發展和海洋權益及安全利益。

黨的十八大提出海洋強國戰略后，制定國家海洋戰略和海洋基本法就被提上國家的議事日程。習近平總書記提出共建21世紀海上絲綢之路，黨的第十八屆四中全會提出制定完善海洋生態環境保護等法律法規，進一步促進了這項工作。2016年3月5日，李克強總理在政府工作報告中明確提出，加強海洋戰略頂層設計，制定海洋基本法。由此，這一任務顯得更加重要、更加緊迫。

加快制定國家海洋戰略推動海洋強國戰略實施

當前，我國改革開放的步伐已經由沿海、沿江、沿邊邁進了面向海洋的新階段。經略海洋是全面建成小康社會，實現強國富民中國夢的重要內容。沒有強大的海上力量和海權的振興，就談不上中華民族的復興。然而，我國東海、南海大量島礁仍被外國侵占，與周邊國家的海洋爭端被域外國家利用，成為遏制我國發展的主要棋子。歷史上我國曾有多次收復被占島礁、發展海上力量的機遇，但都沒有抓住。造成這種狀況的一個重要原因，是我國長期重陸輕海，沒有長遠而穩定的海洋戰略。

長期以來，在國家海洋戰略方面，我國只有部門和局部戰略，缺乏頂層設計，造成部門之間、局部與全局之間的利益沖突。各涉海部門從其工作職責和部門利益的角度來看待相關海洋問題，有關部門的局部海洋戰略之間缺乏統籌協調，沒有形成完整的國家海洋戰略。由于全國海洋力量缺乏整合，再加上缺乏國家海洋戰略的統一指導，各有關方面的硬實力和軟實力都沒有形成強大的國家海上綜合實力。在這種情況下，加緊制定國家海洋戰略，落實黨的十八大提出的海洋強國戰略，就不僅是維護海權的問題，而且是涉及國家長遠發展穩定大局的大問題。

國家海洋戰略涉及多方面、多層次的重要問題，大體可概括為海洋安全和發展。光談海洋發展戰略，不談海洋安全戰略，就不是完整的國家海洋戰略。完備的國家海洋戰略，是穩定海疆、維護國家海洋權益的戰略，是實現兩岸關系和平發展、國家領土完整的統一戰略，是發展海洋經濟、科技以及拓展國家經濟新增長極和國際公域、海外利益的發展戰略，是中國傳統文化與現代文明交融的海洋文化戰略，是科學治海、依法治海的現代海洋管理戰略，是促進國際海洋和平、合作與共同發展的戰略，對于指導處理海洋爭端及其他具體海洋問題、更好地促進21世紀海上絲綢之路建設，具有十分重要的意義。

加快制定海洋基本法建設海洋強國

海洋基本法是維護國家法律權益、促進海洋經濟發展、構建海洋法律體系的基本遵循，主要內容應當包括有關海洋問題的大政方針、發展戰略、海洋決策體制、海上執法體制、處理和解決海洋爭端的原則和方法等。具體地說，主要規范海洋的定位，海洋資源的權屬，海洋發展、安全與國家長遠發展戰略的關系，海洋空間的法律地位，海洋生態保護，海洋維權基本政策，我國對維護國際海上通道安全和國家管轄外海域包括國際海底區域、公海及極地的權利和義務，海上武裝力量活動，全球海洋管理等。

當前，制定海洋基本法，十分必要、十分緊迫。

一是實施海洋強國戰略的重要途徑。黨的十八大提出海洋強國戰略，但沒有明確實現路徑，這需要通過立法將這一戰略法律化并加以推行。制定海洋基本法，明確各有關部門及其負責人的職責權限，確立處理和解決國際海洋爭端的原則和辦法，在一定程度上是戰略預置，有助于避免各部門之間的職能交叉和利益沖突，鞏固和改善我國與有關國家的關系，減少或避免建設海洋強國進程中的戰略風險，為下位法的制定修改提供依據，提高全民海洋意識，動員全國人民共同建設海洋強國。

二是彌補我國憲法法律規定不足的必然要求。我國憲法規定，建設富強、民主、文明的社會主義國家，但沒有關于海洋的明文規定。改革開放以來，我國制定了近20項海洋專門立法，由于缺乏憲法依據，一些基本制度得不到法律的確認，比如，海上執法體制、海洋資源環境開發與保護、海洋經濟發展與國家安全的關系等，專項海洋立法無法進行規范。實踐中，有關立法相互沖突，涉海部門各自為政，執法效果不彰。制定海洋基本法，有助于貫徹落實憲法確立的強國戰略目標，補齊依法治海這塊全面推進依法治國的短板，在很大程度上彌補上述制度缺陷。

三是全面履行《聯合國海洋法公約》及其他國際法權利義務的重要渠道。我國是《聯合國海洋法公約》等有關海洋的國際公約締約國。這些公約賦予我國諸多國際法權利和義務，但需轉化為國內法，通過國內機制執行。比如，我國有權開發利用國際海底區域資源，但有關國際法律制度要求開發國要有相應的國內立法。制定海洋基本法，有助于我國充分行使有關國際法規定的權利和義務。

四是應對海洋爭端、維護國家海洋權益的有力舉措。當前，我國面臨復雜嚴峻的領土主權和海洋劃界爭端，亟需從立法層面確立相應的法律制度，特別是明確處理和解決海洋爭端的原則和方法。日本和越南都在同我海洋爭端加劇時頒布海洋基本法，針對我國的意圖十分明顯。制定海洋基本法，有助于以法律對法律、以行動對行動，增強政策透明度，維護國家領土主權及海洋權益，也有助于樹立我國良好的法治形象、營造和平發展的周邊環境。

五是促進21世紀海上絲綢之路建設的重要舉措。目前，中央有關部門和有關省市正在熱火朝天地投入到海上絲綢之路的規劃和建設中。如果沒有完備的海洋法律制度，海上絲綢之路建設就可能遭遇法律制度陷阱和瓶頸。海洋基本法調整和規范海洋管理體制、海洋生態環境保護、海洋經貿及國際海洋合作等重要問題，是海上絲綢之路建設的堅實制度保障。制定海洋基本法，有助于為21世紀海上絲綢之路建設快速健康發展保駕護航。

制定海洋基本法的想法提出已近30年，有關方面也做過努力和嘗試，但由于種種原因至今未果。近年來，我國同周邊國家的海洋爭端加劇，對極地事務的參與加深，海上力量快速發展，重組國家海洋局，成立海警局，改進海上執法體制，設立國家海洋委員會，國民海洋意識有所提高。這些因素表明，制定海洋基本法正面臨前所未有的機遇和條件，已經不能再拖了。

國家海洋戰略與海洋基本法相輔相成、相互促進

國家海洋戰略是保障國家海洋安全、指導國家海洋事業發展的總體方略，是國家戰略在海洋事務方面的具體體現；海洋基本法是調整海洋問題的基本制度，是國家處理海洋事務的基本遵循。許多海洋事業發達的國家，比如美國、加拿大、澳大利亞、日本等都有健全的海洋戰略、政策和法律，有關配套制度措施比較齊全，值得學習借鑒。我國國家海洋戰略與海洋基本法是并行不悖、相輔相成的，應當一并推進國家海洋戰略與海洋基本法的制定工作，共同推動、維護我國海洋事業發展和海洋權益及安全利益。

（作者系中國社會科學院海洋法與海洋事務研究中心主任）