“問診式立案”的探索與思考
——從“立案登記制”到“繁簡分流”

文/徐永紅

“問診式立案”的探索與思考
——從“立案登記制”到“繁簡分流”

文/徐永紅

登記立案制度從制度層面上遏制了“立案難”的現象，但是從另一方面來說，也給本來就審理任務繁重的法院帶來了新的壓力和挑戰。文章簡要分析了為什么要提倡問診式立案，進而介紹了域外繁簡分流的經驗，對繁簡分流的途徑進行了設計。

2015年4月1日,中央全面深化改革領導小組第十一次會議審議通過了《關于人民法院推行立案登記制改革的意見》，將我國人民法院從1982年《民事訴訟法（試行）》以來確立并一直實施的“立案審查制”，改變為“立案登記制”，要求法院對符合現行民訴法一百九十一條要求、依法應該受理的案件，做到有案必立、有訴必理。改革的總體思路是從制度上、源頭上、根本上解決“立案難”問題。“立案登記制”實施以來，案件入口更加暢通，司法實踐中長期以來存在的有案不立、拖延立案、控制立案、年底不立案、干擾立案、不立案不回復等頑疾，得到了有效的解決，極大地方便了群眾訴訟，減輕了當事人訴累，從制度上遏制了“立案難”現象，保障了當事人啟動訴訟程序的訴訟主體地位，為及時化解社會矛盾、提升司法公信力奠定了堅實基礎，是構建和諧社會的有力司法保障。

但是，另一方面，“立案登記制”也給案件審理任務本來就十分繁重的基層法院帶來了新的壓力和挑戰：一是立案的門檻降低，案件數量迅速增多，標的增大，常態類案件處理難度加大，案多人少矛盾更加突出；二是立案工作量增加、事多人少矛盾凸顯，部分立案庭法官或其他工作人員對“一律接收訴狀”的規定與依法審查的關系把握不準，立案登記制演變成了不加審查、逢案即立，立案質量下滑，增加了審判庭室處理案件的難度；三是由于立案“寬進”，審判實踐中大量管轄權模糊或交叉、當事人不適格、原告對被告列舉不完整的案件進入審理程序，不得不在審理中裁定駁回起訴、審查管轄權、處理當事人的管轄權異議申請、追加當事人等，造成了訴訟拖延，浪費了司法資源、也增加了當事人的訴累；四是立案登記制不再強調立案時原告舉出基本證據證明原告與被告之間的利害關系或利害關系的程度，法院對證據不足及沒有證據的案件照常立案登記后，原告依據《最高人民法院關于民事訴訟證據的若干規定》申請法院依職權調取證據的也大大增多，當事人參與訴訟的積極性降低、依賴性增加；五是缺乏有效的訴訟風險評估、防控機制，部分案件易“進”難“出”，一些影響面廣、敏感性、必須考慮“社會效果”的小產權案、群體性案件、涉及歷史遺留問題的案件等，受理了法院仍不敢輕易下判，久拖不決反而激化了矛盾，讓承辦法官和業務庭室不堪重負；六是惡意訴訟和虛假訴訟、濫訴纏訴難以防范，更加容易進門，浪費了寶貴的司法資源；六是信訪案件登記后，部分案件不屬于人民法院主管，只能裁定不予受理，不予立案，或者受理后發現不符合起訴條件被駁回起訴，案件受理后因證據不足被駁回訴訟請求，這部分案件當事人得到支持的比例很低但訴求卻很高，案件處理難度極大，增加了法官釋明的工作量，案件判決后一旦訴求得不到支持，重新信訪的可能性極大；七是部分非法益糾紛進入訴訟程序，案件受理后無法審結、無法執行，還可能影響到社會的穩定；八是法官和法官的訴訟主導地位被削弱，出現新的沖突和相互制約，案件處理難度加大等。

為了應對立案登記制后案件大量涌入法院的壓力，各地法院爭先恐后進行機制改革、制度創新，探索審判事務制度化剝離改革和繁簡分流的審判機制創新，取得了豐碩的成果和良好的效果。在總結吸收各地法院前期探索經驗教訓的基礎上，最高人民法院在全國推行的繁簡分流改革，通過規范化、理性化、精細化和技術化的案件甄別和流程管理，合理設計簡易程序和普通程序的流程管理分野，恰當適用簡易程序，精準適用普通程序，以機制創新平衡司法資源與司法需求的劇烈沖突，在司法資源緊張的大背景下尋找到立案登記制和審判機制高效有序運行之間新的平衡點和連接點，讓立案登記制和司法權高效公正行使這一對在一定情況下此消彼長、互相制約的矛盾體，通過繁簡分流的機制創新轉換為相輔相成、有機統一的整體，為形成富有中國社會主義法制特色的、始終貫徹為人民服務理念的新的訴訟機制奠定基礎。

路徑選擇：為什么提倡“問診式立案”

如果說繁簡分流是鏈接立案登記制和審判權高效有序運行的有效路徑，那么，貫徹司法為民理念、以服務和幫助為先導、以精準分流和科學管理程序為目標的“問診式立案”，則是實現二者真正暢通抵達的橋梁。選擇“問診式立案”的理由，在于我國目前并未實行律師強制代理制度，基層法院受理的大量民事

訴訟，都是與普通百姓切身利益息息相關的涉及民生的訴求，大量當事人未經過專業法律培訓，也未聘請專職律師代理訴訟，維權需求強烈，卻找不到通往有效的司法救濟的正確路徑，不規范、不恰當的起訴比比皆是。在當今司法為民的語境下，法院肯定不能再像嚴苛的“立案審查制”訴訟模式下，對不規范的訴訟需求一推了之；而以立案登記為由不作任何指導和要求的“一立了之”，也不符合立案登記制設立初衷，是損害訴訟效率和違背審判規律的“偷懶之舉”。在推行立案登記制的過程中，我們既要尊重司法裁決權的獨立和權威，也要努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義，那么，改變過去高高在上、充滿對抗意味的“立案審查”，實行以詢問需求、提供輔導和幫助、服務當事人和審判的“問診式立案”，是將司法為民的理念切實貫徹到每一個司法行為中、科學推行立案登記制，讓“寬進式”立案不單是快，還要又準又好、既敞開大門方便當事人訴訟，又精準分流為科學管理程序、高效有序審理案件奠定基礎的最佳路徑選擇。

他山之石：域外繁簡分流、案件流程管理先進立法例比較與啟示

案件流程的科學管理上，國外有不少先進立法例可以學習和參考。

美國為了準確分流、確定案件管理模式，要求律師在起訴和答辯時附上“案件信息表”，以使法院得到足夠的信息確定相應的案件區別管理模式、使不同的案件進入不同的流程。不同的流程有不同的事項安排、時間節點以及管理程序。律師在訴答之時需要說明為什么要求某一種流程管理模式。當事人方面可以就流程管理模式提出意見或異議，但流程管理模式的裁決權在法院。負責確定案件流程管理模式的司法人員，需要觀察每一案件和每一個當事人訴訟狀態，就案件日程安排和流程節點要求提醒法官與司法官，以月報形式反映各案所處狀態，為司法官安排案件聽審日程等。如果是家庭法庭，則針對離婚案件當事人往往沒有請律師、一氣之下上法庭、缺乏認真準備從而浪費時間和審判資源的特點，專設“案件管理人”一職，不給任何實體上的法律建議，只從程序上指導當事人訴訟，回答當事人提出的程序性問題，按照格式化的選擇性填充式問卷，事無巨細地詳盡詢問雙方從住址到財產、從是否就夫妻和好的可能性咨詢過義務工作者，到是否就財產和子女撫養權爭議問題咨詢過律師等，最后再根據詢問結果確定區別流程管理模式。如確認雙方在所有事項上都已達成一致，離婚可在數周內完成。對既無律師、也根本沒有對訴訟作好準備的一方或雙方當事人，管理人則要求在一定期限內完成準備之后，再到法院確定流程管理模式。

美國的立案信息要素的收集工作和與之相對應的科學、精細的案件分流、流程管理模式，于我國正在推行的立案登記制前提下的繁簡分流機制，具有重要而現實的意義。立案前提交的“案件信息表”、 專門的流程管理人員，在確定案件流程管理模式前對案件狀態的細致觀察，以及針對特殊案件的“問診式”信息收集，使法院可以更容易、更準確地甄別案件，流程的確定和推進更加科學、準確和快速，方便了當事人參與訴訟，減少了司法資源的浪費。

德國則以訴訟標的額為主要標準，輔之以案件性質標準，將一審民事案件分流到州法院程序、初級法院程序、小額訴訟程序當中。在相對簡單的初級法院程序中，《德國民事訴訟法》賦予法院額外的指示義務和教導義務。對小額訴訟，則規定初級法院可以依照衡平裁量來決定審理的程序，亦即小額訴訟程序的適用和程序的具體構造均置于法官裁量權之下，在訴訟標的額框架內賦予法官裁量權。上述規定在法院的程序運行主導權與當事人的服從和配合之間構建了溝通的橋梁和通道，有利于程序順利推進，值得學習和借鑒。

日本的小額訴訟程序的特點是充分保障雙方當事人的程序選擇權。為平衡原告與被告的利益，立法規定將選擇權賦予雙方當事人。一方面，原告欲適用小額訴訟程序，在起訴時必須向法院提出申請；另一方面，如果被告不同意，則可申請轉入通常訴訟程序。不過，法律對被告的申請有嚴格的期間限制，即必須在口頭辯論期日中被告辯論之前提出。否則，辯論完畢或口頭辯論期日終了，被告就喪失申請權。因為小額訴訟程序的適用完全基于當事人雙方的意思自治，使得非常簡化的程序具有了符合公平正義要求的正當性，激發了當事人參與和推動訴訟程序的積極性，也值得參考。

流程設計：問診、釋明、幫助、登記、分流

通過總結司法實務中的經驗和學習國外先進立法，我們認為，“問診式立案”的核心，是為了實現在“立案登記制”下準確高效繁簡分流、管理流程的目的，轉變司法作風、貫徹司法服務理念、以法院在接收材料時就提前開始程序的主動管理為主線、以對訴訟能力不足的當事人指導和幫助為輔助、以對不符合立案登記條件的案件當事人適當釋明為補充的程序管理行為，其流程設計的關鍵詞為“問診、釋明、幫助、登記、分流”。首先，以立案登記需要為導向，以立案法官或其他流程管理司法人員對當事人耐心細致、靈活主動地詢問和提醒、提示為基礎，附以規范化設計的信息要素收集表的填寫，通過詳細了解與立案有關的各種信息要素，分析研判當事人的訴求；其次，通過給予訴訟參與能力較差的當事人提供必要的訴訟指導、訴訟幫助，使立案必須的要素盡可能有效而快速地明確和固定，以使法院得到足夠的信息確定相應的案件區別管理模式，促使案件快速而準確地進入不同的流程；第三，在初步確定適用程序后，征求當事人尤其是律師對適用程序的意見，通過充分保障當事人的程序選擇權，在法院的程序運行主導權與當事人的服從和配合之間構建溝通橋梁和交流的通道，增加當事人對法院主導確定適用程序上的理解和支持，促進程序順利有效地推進；最后，在當事人的訴求不符合民事訴訟法一百九十一條規定、不能進行立案登記的，應該正確履行法院應盡的釋明義務，尋求當事人對司法權主導下程序終結的理解和認同。通過上述四種以溝通、服務、幫助、協同為導向的“問診式立案”，最終達到準確定位案件，高效分流程序、科學管理流程的目的，為公正高效的審理案件提供良好的流程開端。

1.“問診”。問診的目的是通過觀察當事人，確定案件最初始、最基本的信息以便初步分類。比如有律師代理的當事人、當事人本人經過專門法律培訓的，其起訴如果立案要素齊全，可直接進行立案登記并要求其填寫立案信息要素表，根據其提供的信息要素確定相應的適用程序，快速進入下一流程管理；如當事人既無律師代理，本身又未經過專業法律培訓，則需要與當事人進行比較細致的溝通，聽取當事人陳述，了解當事人的訴求，通過與當事人溝通獲得的信息，判斷其是否符合立案條件，是否屬于敏感性案件、小產權案、反復信訪、非法益訴訟等。對于其訴求屬于人民法院受理民事訴訟的范圍以及受理人民法院管轄的案件，如果當事人在訴狀的書寫、提交上存在困難，應給予必要的訴訟指導和幫助，如當事人無法提交被告的身份材料的，可由法院依職權進行調取；當事人調取被告的居住信息有困難的，也可申請人民法院在立案前進行調查取證，幫助當事人明確立案要素，及時登記立案。問診式立案需要杜絕的是“訴狀一本主義”，即要求當事人提供完全符合立案要求的訴狀，如果訴狀不符合要求的，不進行任何指導、溝通和幫助，一律拒絕立案。問診式立案的目的是要求法院將接受訴狀、審查訴狀、簡單登記訴狀的消極被動的司法狀態，改變為以詢問需求、提供輔導和幫助為核心的積極服務性司法行為，在立案登記的推行中貫徹司法為民、訴訟服務的理念，將涉及當事人主體資格、住所地等與程序有關、決定案件是否符合立案登記條件的信息要素的調查職責前移到立案前的訴訟幫助階段，為法院固定和掌握更多案件信息要素、準確甄別案件分流程序奠定良好基礎。

2．立案信息要素表。立案信息要素表是繁簡分流的重要依據。當事人提供的訴狀，很多只有立案必須的基本要素，不夠完整和詳細，不足以作為繁簡分流的依據。要求當事人填寫信息要素表，是準確繁簡分流最簡便有效的手段。信息要素表可以包括原告訴訟主體資格信息、被告基本信息、被告住所地、被告戶籍所在地、合同簽訂地或履行地、訴訟標的額、關聯案件或訴訟、前置程序等，應以提要式、列舉式、選擇式、填空式等方式，盡可能囊括包括案件是否屬于法院民事訴訟案件范疇、級別管轄、地域管轄、糾紛性質、基本事實、訴訟費用、當事人對適用程序的意見等各種內容在內，以便于法官研判案件。鑒于民事案件種類繁多，各類案件要素信息不同，可分案件類別制作立案信息要素表，方便準確收集信息進行案件流程管理。

3．訴訟輔導和訴訟幫助。訴訟指導和訴訟幫助是在推行立案登記制的同時提高立案質量，是促使司法權大眾化、保障人民群眾在每一個案件中感受到公平正義的必要舉措。通過切實有效的訴訟輔導和訴訟幫助，可以減少當事人訴累，杜絕不規范的訴訟直接立案進入審理流程，緩解審判壓力、節省司法資源。訴訟指導是指對訴訟能力弱的當事人，進行一定的指示和輔導，必要時幫助調查收集被告身份信息和住所地信息，使符合受理條件的案件，不會因為當事人訴訟能力不足被拒之門外，也不會因當事人訴訟能力不足而使不規范的訴訟進入審理程序。

4．征求當事人對適用程序的意見。程序選擇權是訴訟契約理論在我國司法實踐中實際運用，符合當事人意思自治的要求，同時可以節省寶貴的司法資源，是立案環節推行繁簡分流最有力的補充和保障，也是充分激發當事人參與和推動訴訟程序的能動性的重要設置，是促進當事人達成對公權力合法性的內心確信和與司法權和解的有力催化劑，有利于程序的公開和公平。我國關于當事人的程序選擇權的規定，通過2012年修改后的民事訴訟法和2015年民事訴訟司法解釋，已經相對明確和完善，但司法實踐中很多法院在案多人少的壓力下，為了節省司法資源，只要非法定情形，即使案情非常復雜、涉案標的數千萬元，也適用簡易程序審理，在立案分流中幾乎不征求當事人對適用程序的意見。審理中如果審限不足，即使案情簡單也任意轉為適用普通程序審理，又幾乎完全剝奪當事人對程序的選擇權。這些在適用程序的司法行為上的“偷懶”和“任性”，表面上是方便法院處理案件了，但實際容易使當事人對程序產生疏離和隔膜，增加對法院司法行為的不信任和抵觸，引起司法權與當事人私權的矛盾，不利于案件妥善處理。為了推進好立案環節的甄別分流工作，應充分重視當事人程序選擇權的保障，杜絕適用程序的司法行為上的“偷懶”和“任性”。在信息要素表中應增加征求當事人尤其是代理律師對適用程序的意見的選項，作為繁簡分流的重要參考。

5．正確履行釋明義務。釋明義務是“問診式立案”必不可少的重要組成部分，問診式立案流程的核心，就是由詢問、釋明、幫助、登記、分流五大部分構成的。這里的釋明，既包括訴狀提交過程中的修改、修正、補充提交義務的釋明，即訴訟輔導式釋明、過程式釋明，也包括不利結果的解釋、當事人情緒疏導的結果性釋明。既包括口頭釋明和指導，也包括書面的“補充、補正提交材料清單”、不予受理裁定書中載明提起行政訴訟、向仲裁機關申請仲裁、向其他行政機關申請解決等不予受理理由和問題解決路徑的闡明。法院正確適當、耐心細致盡責履行釋明義務，不僅是程序正當、程序公開的要求，也是司法人文情懷、關注民生的體現，是確保問診式立案取得良好效果的基礎規范。

（作者單位：四川省成都高新技術開發區人民法院）