全面深入推進符合司法規律的繁簡分流改革

文/胡仕浩 劉樹德 羅 燦

專題綜述

全面深入推進符合司法規律的繁簡分流改革

文/胡仕浩 劉樹德 羅 燦

為了積極應對司法改革攻堅期出現新特點的“案多人少”矛盾，最大程度地提升人民法院審判質效，更好地滿足人民群眾的多元司法需求，按照中央的部署和要求，最高人民法院制定了《關于進一步推進案件繁簡分流優化司法資源配置的若干意見》。本文重點圍繞以下三個問題進行分析。

為什么要繁簡分流

隨著司法改革進入攻堅期，立案登記制的實施和法官員額制的推進，“案多人少”矛盾有進一步加劇的傾向。2016年上半年，全國新收案件1002.9萬，與2015年同期新收843.2萬件相比增加159.7萬件，上升18.94%。在地方各省市中，超過全國增幅18.94%的共18個省，上升幅度超過30%的有陜西、河南等4個省（區、市），同比增幅最大的陜西為37.15%；上升幅度超過25%的有河北、江西等7個?。▍^、市）。截至6月30日，全國法院未結510.9萬件，與2015年同期相比，未結案件增加26.0萬件，上升5.36%。其中，民事306.2萬件，占60.27%；刑事21.5萬件，占4.23%；行政10.6萬，占2.09%。各地法院中未結案同比上升超過25%的有北京、貴州等6個?。▍^、市）。廣東法院未結案數量最多，達到了442717件。江蘇法院緊隨其后，未結案數量為429680件。近年來，人民法院受理和審理的案件數量直線上升。2013年最高人民法院受理案件11016件，審結9716件，比2012年分別上升3.2%和1.6%；地方各級人民法院受理案件1421.7萬件，審結、執結1294.7萬件，同比分別上升7.4%和4.4%。2014年最高人民法院受理案件11210件，審結9882件，比2013年分別上升1.8%和1.7%；地方各級人民法院受理案件1565.1萬件，審結、執結1379.7萬件，同比分別上升10.1%、6.6%和15.7%。2015年最高人民法院受理案件15985件，審結14135件，比2014年分別上升42.6%和43%；地方各級人民法院受理案件1951.1萬件，審結、執行1671.4萬件，同比分別上升24.7%和21.1%。而且，在今后一段時間內，全國法院新收案件將繼續呈增長態勢，執法辦案壓力將不斷增大。

審判是法院工作的重心，離開了審判的有序推進，法院工作就成了無本之木，無源之水。法官是法院的中心，為了應付堆積如山的案件，許多法官加班加點辦案，吳前進、王鵬宇等先后倒在了辦公桌上，讓人痛心不已?！鞍付嗳松佟彪m然早在幾年前就有法院提出并研究過，如果說那時候法院和法官的資源和能力還可以勉強承受案件增量的話，那么，當前“案多人少”已由量變發生質變，由牽制影響局部演變為制約整體發展，由次要矛盾發展為影響法院整體工作的主要矛盾。能否有效解決“案多人少”的矛盾，牽動法院工作的整體發展，事關服務大局、服務群眾的實際效果，影響法官隊伍的長遠進步，最終也制約著司法公信的根本提升。有鑒于此，中央和最高法院充分認識到當前破解“案多人少”矛盾工作的極端重要性，將其作為當前極其重要的一件大事來抓，專題部署、強力推進。

中央強調，解決案多人少問題，不能簡單寄希望于通過增加編制和人員來解決，而是要通過改革，從制度機制上研究采取措施。因此，繁簡分流成為破解“案多人少”矛盾的主要方式。只有結合司法改革的各項舉措，按照司法規律做到該繁則繁，當簡則簡，繁簡得當，才能真正實現法院審判和法官工作的健康發展。正是在這樣的背景下，最高人民法院出臺了《關于進一步推進案件繁簡分流優化司法資源配置的若干意見》。

什么是“繁簡分流”

繁簡分流可以分為微觀、中觀、宏觀三個層面。在微觀層面，繁簡分流是指訴訟程序的繁簡分流，不同案件分別適用不同審理程序，實現簡案快審、繁案精審。在中觀層面，繁簡分流是指處理方式的繁簡分流，既包括訴內的不同程序，又包括訴外的多元化解。在宏觀層面，繁簡分流是指資源配置的繁簡分流，不僅包括訴內訴外的繁簡分流，而且包括司法資源的優化分配。

以往的繁簡分流主要局限于微觀層面，這也是繁簡分流的一般著力點。三大訴訟法及其司法解釋已經對訴訟制度進行了具體規定，并不斷發展完善，力求構建多層次訴訟制度體系。在民事訴訟方面，2012年新修訂的民事訴訟法新增了小額訴訟程序、確認調解協議案件、實現擔保物權案件特別程序。在刑事訴訟方面，2012年新修訂的刑事訴訟法將簡易程序的適用范圍擴展到基層法院所有的刑事案件，突破了原先僅適用于可能判處三年以下有期徒刑案件的限制；2014年6月，刑事案件速裁程序試點開始，適用范圍是一年有期徒刑以下刑罰的案件；2016年7月，中央全面深化改革領導小組審議通過了《關于認罪認罰從寬制度改革試點方案》，9月3日全國人大常委會審議通過《關于授權最高人民法院、最高人民檢察院在部分地區開展刑事案件認罪認罰從寬制度試點工作的決定》，選擇在18個城市依法有序穩步推進試點工作。在行政訴訟方面，2014年新修訂的行政訴訟法新增了行政簡易程序；2015年4月，最高人民法院發布《關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》，對裁定駁回起訴類案件審理程序作出了進一步規范。

近期的繁簡分流進一步擴展局限于中觀層面，2016年6月29日，最高人民法院發布了《關于人民法院進一步深化多元化糾紛解決機制改革的意見》和《關于人民法院特邀調解的規定》兩個規范性文件，其目標就是促進糾紛的訴外分流，讓更多糾紛在訴訟渠道外得到解決，緩解法院受案壓力，節約司法資源?！蛾P于人民法院進一步深化多元化糾紛解決機制改革的意見》是今后一個時期指導全國法院開展多元化糾紛解決機制改革的綱領性文件，進一步明確了國家制定發展戰略、司法發揮引領作用、推動國家立法進程的總體思路，從加強平臺建設、健全制度建設、完善程序安排、加強工作保障四個方面，對各級人民法院完善訴訟與非訴訟糾紛解決方式的有效銜接作出了具體要求，探索建立調解前置程序、推動律師調解制度建設、建立“一站式”糾紛解決平臺、推動在線糾紛解決方式創新、積極推動多元化糾紛解決機制的國際化發展。

但是，“案多人少”矛盾涉及審判的方方面面，繁簡分流每項舉措都會“牽一發而動全身”，在全面深化司法改革的今天，繁簡分流必須擴展至宏觀層面。與域外法官同行年人均辦案量數百件甚至上千件相比，我國法官的辦案量較少，目前，我國全部法官數量19.88萬人，真正在一線辦案的法官只有10.1萬人，其中刑事法官20600名，民事法官（含派出法庭）71000名，行政法官9400名。2015年全國法院審結、執行案件1671.4萬件，全部法官年平均辦案84.07件，一線法官年平均辦案165.48件。雖然不能只看表面的數據統計，要充分考慮到我國與其他國家法院在受理案件類型、案件統計方式、訴訟程序、司法成本等方面均存在明顯差別，應該全面辯證地看待中外法官辦案數。但是，我國司法體制機制不健全是必須正視的主要因素。其中，突出表現在“人”的方面。“人少”不是法官的絕對數量少，而是在一線辦案的法官人數少。在19.88萬法官當中，有相當一部分人是不直接辦案的：有的是因為做了領導不辦案，如一些法院的院長、庭長有一大堆審判管理工作，根本沒有時間辦案；有的是因為從事司法行政工作不辦案，如起草工作報告、領導講話等，也不再辦理案件?！叭松佟边€體現在審判輔助人員人數少，法官不得不忙于繁瑣的事務性工作，無法集中精力來專司裁判。就法官與審判輔助人員的平均比例來看，日本為1∶6，德國為1∶4，英國為1∶9.8，美國為1∶6至1∶12，而我國僅有1∶0.63。因此，必須全面推進法官員額制、司法責任制等各項司法改革舉措。

怎么推進繁簡分流

繁簡分流是一個系統工程，必須堅持綜合施策、統籌推進。

首先，用好用足現有制度。進一步推進案件繁簡分流，首先就要繼續激活和落實訴訟程序，構建分層遞進、層層篩選的分流“漏斗”。一是在登記立案前，為當事人提供更多可供選擇的糾紛解決方式，讓更多糾紛在訴訟渠道外得到解決。二是在登記立案后，對于適宜調解的案件，應當通過庭前會議等解決，減少需要開庭的案件數量。三是在登記立案后，對于不適宜調解而進入訴訟程序的案件，應當通過簡易程序、督促程序、實現擔保物權案件特別程序等快速審理?！兑庖姟返?條規定：“發揮民事案件快速審判程序的優勢。根據民事訴訟法及其司法解釋規定，積極引導當事人雙方約定適用簡易程序審理民事案件。對于標的額超過規定標準的簡單民事案件，或者不屬于民事訴訟法第一百五十七條第一款規定情形但標的額在規定標準以下的民事案件，當事人雙方約定適用小額訴訟程序的，可以適用小額訴訟程序審理。依法適用實現擔保物權案件特別程序。積極引導當事人將債權人請求債務人給付金錢、有價證券的案件轉入督促程序，推廣使用電子支付令?！彼氖窃诮浬鲜鋈齻€層次仍未解決的糾紛，再進入普通程序審理。原則上說，按照普通程序審理的案件，其程序應當是嚴格規范的，但仍然可以在一定程度上根據訴訟各方意見、有無爭議等情況，對庭審和裁判文書進行適當簡化，從而更好地體現繁簡得當的要求?！兑庖姟返?5條規定：“根據法院審級、案件類型、庭審情況等對裁判文書的體例結構及說理進行繁簡分流。”

其次，不斷創新工作機制。繁簡分流不僅要用好用足現有制度，而且要不斷創新工作機制，從而為訴訟制度的落實配備機制保障。一是實現分案機制的科學性。立案是訴訟程序的開端，科學的分案機制對繁簡分流至關重要?！兑庖姟返?條規定：“采取隨機分案為主、指定分案為輔的方式，確保簡單案件由人民法庭、速裁團隊及時審理，系列性、群體性或關聯性案件原則上由同一審判組織審理。對于繁簡程度難以及時準確判斷的案件，立案、審判及審判管理部門應當及時會商溝通，實現分案工作的有序高效。”二是推行集中時間審理案件的做法。對于簡單案件，傳統的“一案一審”模式由于訴訟程序的限制，在物質、時間和人力資源上造成了浪費。采用同一時段集中審理，適當簡化庭審程序性事項是一種集約化審理模式?！兑庖姟返?條規定：“對于適用簡易程序審理的民事案件、適用速裁程序或者簡易程序審理的輕微刑事案件，實行集中立案、移送、排期、開庭、宣判，由同一審判組織在同一時段內對多個案件連續審理?！比峭晟贫彴讣暯訖C制。在審判實踐中，卷宗移送緩慢的情況時有發生，且不同審級法院的職能定位尚未得到明顯區分，制約了二審案件的審判效率?！兑庖姟返?6條規定：“積極引導當事人、律師等提交電子訴訟材料，推進智慧法院建設和訴訟檔案電子化，運用電子卷宗移送方式，加快案卷在上下級法院之間的移送。優化二審審理方式，圍繞訴訟各方爭議問題進行審理，避免二審與一審在庭審和裁判文書方面的不必要重復。強化二審統一裁判尺度、明確裁判規則等功能?！彼氖莿撔滦淌滤俨霉ぷ鳈C制。在刑事速裁程序的試點過程中，北京海淀區公檢法三機關在看守所內建立“速裁辦公區”就近集中辦公，并通過網絡視頻提供法律幫助和遠程開庭，實現案件信息共享及案卷無紙化流轉。《意見》第5條規定：“總結刑事速裁程序試點經驗，加強偵查、起訴、審判程序的銜接配合。推廣在看守所、執法辦案單位等場所內建立速裁辦公區，推動案件信息共享及案卷無紙化流轉，促進案件辦理的簡化提速。”

再次，大力推廣經驗做法。各地法院采取的繁簡分流舉措，大多在送達、庭前、庭審、文書等關鍵審判環節方面進行了重點突破，并取得了許多寶貴經驗。一是采取多項措施緩解“送達難”。訴前送達地址確認的做法值得推廣，電子送達亟須建立全國統一的電子送達平臺、郵寄送達需要予以完善等?！兑庖姟返?條規定：“完善送達程序與送達方式。當事人在糾紛發生之前約定送達地址的，人民法院可以將該地址作為送達訴訟文書的確認地址。當事人起訴或答辯時應當依照規定填寫送達地址確認書。積極運用電子方式送達；當事人同意電子送達的，應當提供并確認傳真號、電子信箱、微信號等電子送達地址。充分利用中國審判流程信息公開網，建立全國法院統一的電子送達平臺。完善國家郵政機構以法院專遞方式進行送達?！倍前l揮庭前會議繁簡分流的功能。目前，庭前會議的整體適用率不高，而且主要適用于復雜案件，但是，一些地方法院進行了積極探索，提高審判質效和利用審判資源，值得推廣?！兑庖姟返?條規定：“法官或受法官指導的法官助理主持召開庭前會議，解決核對當事人身份、組織交換證據目錄、啟動非法證據排除等相關程序性事項?！薄皩τ谕デ皶h已確認的無爭議事實和證據，在庭審中作出說明后，可以簡化庭審舉證和質證；對于有爭議的事實和證據，征求當事人意見后歸納爭議焦點。”三是推進民事庭審方式改革。從2012年開始，廣東深圳中院結合令狀式裁判文書和要素式裁判文書推行“門診式庭審”和“要素式庭審”，可以大力推廣?！兑庖姟返?2條規定：“對于適用小額訴訟程序審理的民事案件，可以直接圍繞訴訟請求進行庭審，不受法庭調查、法庭辯論等庭審程序限制。對于案件要素與審理要點相對集中的民事案件，可以根據相關要素并結合訴訟請求確定庭審順序，圍繞有爭議的要素同步進行法庭調查和法庭辯論?！彼氖峭菩胁门形臅焙喎至?。近年來，各地法院在裁判文書繁簡分流方面積累了不少經驗和做法，不斷創新了裁判文書體例結構，而且產生了一些說理很好的裁判文書。《意見》第15條規定：“復雜案件的裁判文書應當圍繞爭議焦點進行有針對性地說理。新類型、具有指導意義的簡單案件，加強說理；其他簡單案件可以使用令狀式、要素式、表格式等簡式裁判文書，簡化說理。當庭宣判的案件，裁判文書可以適當簡化?！?/p>

又次，積極開展探索試點。繁簡分流需要不斷發展完善，為了更好地引領繁簡分流的未來發展方向，《意見》鼓勵各級人民法院在法律允許范圍內進行積極探索，同時根據中央授權進行試點。一是探索建立行政速裁工作機制。目前，行政案件簡易程序適用率較低，個別地方法院借鑒民事速裁工作機制，建立行政速裁工作機制?！兑庖姟返?條規定：“對于事實清楚、權利義務關系明確、爭議不大的案件，探索建立行政速裁工作機制。”二是探索實行示范訴訟方式。近年來，涉及多數人利益的農民工工資拖欠、房屋拆遷安置、環境污染等群體性糾紛多發，而代表人訴訟制度由于程序設計粗糙等在解決群體性糾紛中的作用極其有限。有鑒于此，一些法院已經開始探索實行示范訴訟方式?！兑庖姟返?條規定：“對于系列性或群體性民事案件和行政案件，選取個別或少數案件先行示范訴訟，參照其裁判結果來處理其他同類案件，通過個案示范處理帶動批量案件的高效解決。”三是探索認罪認罰案件庭審方式改革。認罪認罰從寬制度是我國寬嚴相濟刑事政策的制度化，也是對刑事訴訟程序的創新，既包括實體上從寬處理，也包括程序上從簡處理。庭審程序簡化是認罪認罰案件程序簡化的重要內容?！兑庖姟返?3條規定：“對于被告人認罪認罰的案件，探索簡化庭審程序，但是應當聽取被告人的最后陳述。適用刑事速裁程序審理的，可不再進行法庭調查、法庭辯論；適用刑事簡易程序審理的，不受法庭調查、法庭辯論等庭審程序限制。”四是探索推行庭審記錄方式改革。浙江法院從2014年8月開始試行庭審記錄改革，截至2016年5月底，浙江法院共試行249812件，其中基層法院是絕對主力，共試行103623件，其中有19家基層法院的試行率已超過80%?！兑庖姟返?2條規定：“落實庭審活動全程錄音錄像的要求，探索使用庭審錄音錄像簡化或者替代書記員法庭記錄?！?/p>

最后，合理利用人力資源。人力資源是最寶貴的資源，繁簡分流必須合理利用人力資源，充分做好內部挖潛工作?！兑庖姟窂姆ü佟徟休o助人員、律師、當事人等不同主體入手，分別作出了相關規定。一是充分發揮法官的主體作用。法官員額制是讓優秀人才流向審判一線的重要舉措?！兑庖姟返?7條規定：“在精確測算人員、案件數量和工作量的基礎上，動態調整不同法院、不同審判部門的審判力量。”專業化審判能夠讓法官集中精力審理擅長領域的案件，做到專業對口，人盡其才，避免原本緊張的人力資源疲于應付各種類型的案件?！兑庖姟返?8條規定：“推廣專業化審判。在充分考慮法官辦案能力、經驗及特長等因素的基礎上，根據案件的不同類型確定審理類型化案件的專業審判組織，根據案件的繁簡程度確定專門審理簡單案件與復雜案件的審判人員。推進辦案標準化建設，健全案例工作制度。構建法官輪崗機制，完善業績評價體系，激發和保持審判隊伍的活力?！倍浅浞职l揮審判輔助人員的輔助作用。推進法院人員分類管理，讓審判輔助人員負責業務性、事務性工作，能夠使法官集中精力開庭、評議、撰寫裁判文書。據江蘇法院統計，增加審判輔助人員的配置，使法官、書記員配比達到1∶1.1，可以有效減少員額法官40%的工作量?！兑庖姟返?7條規定：“根據法院審級、案件繁簡等相關因素，合理確定法官、法官助理、書記員的配置比例，科學界定各自職能定位及其相互關系，最大程度地發揮審判團隊優勢。”讓專門的審判輔助人員集中辦理程序性審判輔助事務，可以加強審判輔助事務的集約化和專業化，從而加快辦理速度?！兑庖姟返?9條規定：“根據審判實際需要，在訴訟服務中心或審判業務等部門安排專門的審判輔助人員，集中負責送達、排期開庭、保全、鑒定評估、文書上網等審判輔助事務?！比前l揮律師在訴訟中的作用。律師的參與可以讓繁簡分流更加便捷?！兑庖姟返?1條規定：“積極支持律師依法執業，保障律師執業權利，重視律師對案件繁簡分流和訴訟程序選擇的意見，積極推動律師參與調解、代理申訴等工作。”四是引導當事人誠信理性訴訟。打擊虛假訴訟是人民法院的一貫立場，2016年6月，最高人民法院出臺《關于防范和打擊虛假訴訟的指導意見》，對所有虛假訴訟行為以“零容忍”的態度進行全面防范和制裁，引導當事人誠信訴訟。《意見》第22條規定：“加大對虛假訴訟、惡意訴訟等非誠信訴訟行為的打擊力度，充分發揮訴訟費用、律師費用調節當事人訴訟行為的杠桿作用，促使當事人選擇適當方式解決糾紛。當事人存在濫用訴訟權利、拖延承擔訴訟義務等明顯不當行為，造成訴訟對方或第三人直接損失的，人民法院可以根據具體情況對無過錯方依法提出的賠償合理的律師費用等正當要求予以支持。”

繁簡分流的重大意義已是不言自明，《意見》的落地生根并非一蹴而就。但是，我們有理由相信，《意見》的出臺對推進繁簡分流改革具有里程碑意義，一定會把繁簡分流改革推向新的高峰。

（作者單位：最高人民法院司改辦）