理順個人收入分配關系需要法制手段

文/萬川

理順個人收入分配關系需要法制手段

文/萬川

導 讀

個人收入分配制度是對社會財富在全體國民中進行的分配和再分配，讓廣大人民群眾積極參與個人收入分配立法是理所當然的。我國是社會主義國家，一切權利屬于人民，個人收入分配立法應當體現廣大人民群眾的意志和要求，維護全體公民的合法權益。

近年來，無論是統計數據還是居民個體感受，都在一定程度上表明我國現階段的收入分配秩序較為混亂。這種混亂易遭致社會怨氣，也危及社會穩定。理順個人收入分配關系，常用的手段主要是經濟手段、行政手段和法制手段。經濟手段的功能是做大蛋糕，即通過發展經濟，創造更多的財富，從而使每個人能分配到更多的財富。顯然，它主要屬于生產環節，與作為分配環節的“分蛋糕”是兩個完全不同的范疇。用行政手段調整個人收入分配關系，在計劃經濟時代具有合理性，但在市場經濟時代則具有難以克服的局限性。法制手段體現的是國家意志，對全體公民具有普遍的強制性和約束力，并且具有規范性和穩定性等特點，因而能成為理順個人收入分配關系的重要手段。但是，在如何運用法制手段理順個人收入分配關系的問題上，不少人還存在一些模糊認識，需要加以澄清。

個人收入分配法不僅僅只是工資法

談到用法制手段理順個人收入分配關系，很多人會想到工資立法。但是，個人收入分配法絕不僅僅只是工資法。個人收入分配制度既包括工資制度，又包括福利制度，還包括社會保障制度。因此，完善的個人收入分配法，應涵蓋工資、福利和社會保障等與個人收入相關的各個方面。

近30年來，我國分別在1985年、1993年、2006年進行了三次全國性工資制度改革。1985年的改革，主要是企業和機關事業單位工資制度相互脫鉤。1993年的改革，主要是在機關事業單位實行結構工資制。2006年的改革，主要是機關、事業單位實行不同的工資制度。三次工資制度改革都是由中共中央、國務院聯合發文，批準國務院制定的工資制度改革方案，再由人事部、財政部頒布工資制度改革方案的具體實施辦法。涉及全國城鄉居民利益的工資收入分配關系，就是靠這些政策性的指導意見進行調整。福利、社會保障等有關個人收入分配方面的法律關系，由許多分散的法律法規和部門規章調整。工資、福利和社會保障以外的個人收入分配，不少尚處于無法可依的狀態。由于法制不健全，各地自行出臺一些津貼、補貼政策，不斷打破全國個人收入分配制度的平衡。由于這些“土政策”見不得陽光，所以既不在網上公布，又不對外提供查詢，僅靠口頭傳達，引發一些普通民眾的不解和不滿情緒。

從理論上說，現有起草個人收入分配政策、法規的國務院及其相關部委，并沒有覆蓋人大、法院、檢察院、軍隊等單位的管轄權。涉及全體國民利益的個人收入分配，如果由沒有相應管轄權的部門來主導政策制定和立法，其合理性就值得懷疑。我國《憲法》規定：全國人大及其常委會有權制定和修改法律。我國《立法法》規定：全國人大和全國人大常委會行使國家立法權；對非國有財產的征收、民事基本制度、基本經濟制度以及財政、稅收基本制度，只能制定法律。根據我國《憲法》和《立法法》的規定，個人收入分配制度事關全民福祉，屬于基本經濟制度范疇，理應上升到法律層次，由全國人大或全國人大常委會主導立法。

把個人收入分配法律關系的調整上升到法律層次，就是把個人收入分配法置于憲法之下，使之成為憲法下的部門法。個人收入分配法的制定，必須按照憲法確定的分配原則，系統疏理現有個人收入分配制度方面的法律法規、部門規章和地方性法規，將分散立法變為集中立法，并填補因無法可依形成的法制真空，建立全國統一的個人收入分配法律體系，使國民收入初次分配、再分配甚至是第三次分配的法律關系清晰明白，徹底扭轉現有個人收入分配秩序的混亂狀況。個人收入分配法的立法由全國人大或全國人大常委會主導，就是把個人收入分配法的立法置于全國人大及其常委會的統一領導之下，改變個人收入分配法由部門立法的現狀，防止部門利益或既得利益集團對立法造成干擾。

點 睛

把個人收入分配法律關系的調整上升到法律層次，就是把個人收入分配法置于憲法之下，使之成為憲法下的部門法。

個人收入分配法律規范的結構和重點

在規范結構上，個人收入分配法應明確以下內容：

一是明確個人收入分配的基本內涵。

比如，既要明確個人收入的范圍，又要明確個人收入分配的范圍。前者包括工資性收入、轉移性收入、經營性收入、財產性收入，后者包括基本工資、津貼補貼、獎金、福利和社會保障。

二是明確個人收入分配法的基本原則。比如，以按勞分配為主、多種分配方式并存的原則，效率優先、兼顧公平的原則，國家對工資總量進行宏觀調控的原則，勞動者同工同酬的原則等。

三是明確個人收入分配的決定機制和增長機制。個人收入分配的決定機制包括：個人收入分配的集體協商機制、最低個人收入保障機制、用人單位個人收入分配公開透明機制等；個人收入分配的增長機制包括：個人收入與GDP同步增長機制，個人收入與用人單位利潤同步增長機制，個人收入與物價上漲指數同步增長機制，個人收入與勞動者年功同步增長機制，退休人員養老金與社會平均工資同步適度增長機制。

四是明確個人收入分配的保障措施。包括個人收入分配的監管部門和監管體制，個人收入分配爭議的處理程序，違反個人收入分配法的法律責任及追究措施。

在規范內容上，個人收入分配法應把握以下幾個重點：

一是著眼于國民收入初次分配環節個人收入分配法律關系的調整，從源頭上防止貧富兩極分化。為此，個人收入分配法應把以按勞分配為主、多種分配形式并存的個人收入分配原則法制化，對各個生產要素參與分配的比例加以約束，防止因強調按生產要素分配而忽略按勞分配原則，導致勞動者所得報酬在分配中所占比重偏低，確保城鄉居民合理合法地獲得各種工資性收入、經營性收入、財產性收入、轉移性收入。在國民收入初次分配法律關系的調整中，要通過合理調節個人收入分配關系，引導人們通過科技進步為社會創造財富，而不是完全靠消耗自然資源、破壞環境來增加個人收入；要著力解決農業勞動者收入過低、企業普通職工工資收入增長緩慢，而部分壟斷企業管理層和壟斷行業職工收入增長過快的突出矛盾；要加大對通過非正常渠道獲得非法收入和灰色利益的違法犯罪人員的懲處力度；對將非法所得資產轉移到國外的，應視為叛國和危害國家安全行為，加大查處打擊力度。

二是通過完善國民收入再分配立法，解決城鄉之間、地區之間、機關事業單位之間個人收入分配結構失衡。為此，需要通過調整國民收入再分配過程中的收入分配法律關系，對財政供養人員在職時和退休后的工資、津貼、福利待遇加以規范。在國民收入初次分配環節，財政供養人員都不宜參與個人收入分配；在再分配環節，財政供養人員應實行相同的工資、福利和社會保障制度，并且要特別注意規范機關公務員和事業單位工作人員的各種津貼補貼，防止津貼補貼項目和標準的地方化、部門化。要借鑒國外的經驗，構建一套適合中國國情、覆蓋全社會的福利體系，包括孕婦和兒童福利、養老福利、傷殘或疾病醫療福利、死亡安葬福利、教育福利、住房福利、失業福利、低收入者福利。要多渠道籌措社會保障基金，擴大社會保險的實施范圍，保障城鄉居民的基本生活需要，為維護社會穩定奠定基礎。

三是通過個人收入分配立法，建立一套完善的個人收入分配監管體系，加強對個人收入來源和收入方式的監督管理，提高城鄉居民個人收入分配的透明度。為此，有必要發揮銀行、工商、稅務、統計、審計、監察等部門的職能作用，整合政府相關執法部門、審計部門、各類社會中介組織和新聞媒體的力量，組建一個渠道暢通、相互配合的個人收入分配監督網絡，不給非法致富者提供可乘之機。同時，要通過制定實施《個人收入申報法》，建立健全個人財產申報制度和個人納稅申報制度，嚴肅查處并嚴厲打擊不遵守相關制度的隱瞞收入、申報不實等行為。此外，可以通過開征遺產稅、贈與稅等稅種，調節個人收入分配差距，防止社會財富過于集中在少數人之手。

個人收入分配立法應該讓人民群眾參與其中

據媒體報道，早在2004年，國家發改委就啟動了《收入分配體制改革總體方案》的起草工作。2007年至2009年，國家發改委先后舉行過六次征求意見討論會。2010年初、2011年12月，國家發改委兩次將方案上報國務院，但均未獲通過。2012年3月16日，國務院召開常務會議，將《收入分配體制改革總體方案》的制定確定為當年的第一位任務。2012年10月17日，國務院常務會議又提出，年底要完成《收入分配制度改革總體方案》的制定。2013年2月3日，國務院批轉了由國家發展改革委、財政部、人力資源社會保障部聯合起草的《關于深化收入分配制度改革的若干意見》。但是，已經出臺的這個收入分配改革意見，幾乎都是一些空洞的原則，沒有多少可操作性，與人們的翹首期盼相距甚遠。究其原因，就在于整個方案的起草基本上屬于關門立法，沒有廣大人民群眾的參與，起草過程也缺乏透明度。這種涉及全民利益而又不讓人民群眾廣泛參與立法的模式不盡如人意就在情理之中了。

實踐中，我國個人收入分配制度出現的種種問題，正是由于廣大人民群眾參與不夠所致。比如，在國有企業改革過程中，本應根據按勞分配原則，合理安排勞動者的個人收入分配。但是，由于一直強調減員增效、下崗分流，3000多萬國有企業職工被迫買斷工齡，失去了對國有資產的所有權，許多人生活相當困難，某些時候成為社會穩定的隱患。而通過裁減職工保留下來的少數國有企業，因為獲得國家政策、資金支持而成為壟斷行業，不僅普通職工待遇優厚，企業高管還拿著巨額年薪。這種制度安排，完全是政府一手操作的結果，企業職工很少有機會參與決策，企業以外的全體國民更是無從置喙，因而受到民眾特別是國有企業職工的強烈質疑，有的職工甚至長期到各級政府上訪鬧事。機關事業單位養老制度并軌，涉及在職公務員700多萬人，涉及事業單位在職職工3000多萬人，而相關部門又在方案沒有經廣大機關事業單位職工充分討論的基礎上強推，令人覺得不可思議。

個人收入分配制度是將社會財富在全體國民中進行的分配和再分配，讓廣大人民群眾積極參與個人收入分配立法是理所當然的。我國是社會主義國家，一切權利屬于人民，個人收入分配立法應當體現廣大人民群眾的意志和要求，維護全體公民的合法權益。因此，筆者認為，從立法方法來看，相關方案在出臺前，只有公開向社會征求意見，才能凝聚民智、凝聚共識，從而達到獲得最廣泛認同和遵循的立法效果。

（作者單位：北京市社會科學院綜治研究所）