檢察改革當中應當注意的三個關系

文/羅猛 汪承昊

檢察改革當中應當注意的三個關系

文/羅猛 汪承昊

導 讀

檢察改革是我國司法體制改革的重點，在檢察改革中，必須厘清司法責任制與檢察一體化的關系，認識二者的辯證統一；必須厘清檢察業務與司法行政的關系，分清二者的界限分工；必須厘清授權辦案與檢察管理的關系，做好二者的定位。

改革永遠在路上，在檢察改革過程中，應當及時關注與改革進程密切相關的重要關系，認真發現、分析和解決問題，理解使命、堅定信念，為改革工作和檢察事業的長遠發展鋪平道路。

司法責任制與檢察一體化的關系

司法責任制是司法改革的核心，集中體現為“誰辦案誰負責、誰決定誰負責”。而檢察一體化是檢察機關獨有的特點。一般認為檢察一體化的基本內涵有三個方面：一是上下級檢察機關、檢察官之間，存在著上命下從的關系；二是各地和各級檢察機關之間具有職能協助的義務；三是檢察機關之間、檢察官之間在職務上可以發生相互承繼、移轉和代理的關系。兩者貌似存在矛盾，實際上具有辯證統一的關系，司法責任制是基礎，規定責任如何產生、如何分配、如何認定、如何追究，倒逼檢察工作的辦案質量、工作水平提升。檢察一體化是檢察機關的一項屬性和特征，就司法責任而言，檢察一體化能夠解決在相關情形下的司法責任如何歸屬、如何轉移、如何改變。檢察官所承擔的司法責任最終歸屬于檢察機關，職能協助行為的責任一般歸屬于委托機關，職務的承繼、移轉和代理，要視行為主體的主觀過錯和具體行為來確定司法責任。概言之，對于檢察一體化與司法責任制，我們既不能以一體化為借口來回避責任，也不能以責任制為理由來拒絕一體化。與此相關，基于法律監督工作內容的多元性，檢察機關內部具有相對多樣化的辦案組織形式，以從事辦案的檢察官為標準，既包括個人辦案，也包括集體辦案。確定辦案組織形式，應當充分考慮以下因素：一是要考慮是否具有集體辦案的必要性。是否需要同時執行多項任務，工作量多少和負擔大小，是否具有時限性要求，是否需要通過集體辦案來培養人才。二是要比較個人辦案與集體辦案的利弊。關鍵是看兩種辦案方式對于效率、質量有何影響。三是要看辦案力量儲備是否充足。是否能夠調動足夠的辦案力量。四是要能夠準確把握司法責任。尤其在集體辦案的情況下，必須要能夠清晰地分配工作職責，準確認定工作責任。

檢察業務與司法行政的關系

司法行政工作，包括后勤保障、隊伍建設、綜合管理、紀檢監察、黨務工作、工會婦聯等內容。在司法改革之前，檢察業務與司法行政之間常常存在著既界限不清又配合不暢的特殊問題，其中原因值得深思。從現象來看，兩大部門在管理和人員上的邊界不夠清楚，經常存在不同條線的交叉管理，或者同一條線分開管理的情況，相互之間也經常發生人員流動，既有從業務部門到行政部門的，又有從行政部門到業務部門的。從內在來看，檢察業務工作與司法行政工作的工作內容、工作標準，工作方式存在顯著的不同，對于工作者的素質能力要求差別較大。兩大條線之間的人員跨界，屢屢造成削足適履，深化了不平衡狀態：司法行政部門的人員發展機會不均等、工作積極性不高，部分人員滋生了“長官”意識；檢察業務部門人員過多關注職級晉升、業務沉淀不足，一些人員認為行政部門存在“捷徑”。由于這種不平衡狀況，進一步產生溝通障礙，影響了工作的良性發展。對此，司法改革明確了分類管理的原則，實行檢察業務部門、司法行政部門在工作機構、工作人員和工作事項方面的專業化運行。一些試點地區明確提出了實行司法行政事務管理權和檢察權適當分離，實行了工作機構的分類和優化，為各類別人員制定了有所區別的職業發展軌跡，對于組織機構的穩定性和檢察事業的長遠發展具有重要意義。在此過程中，既要著眼改革工作發展的需要，又要充分考慮到實際的隊伍狀況，逐步解決歷史遺留問題、實實在在地加強工作力量，具體應當做到以下方面：一是應當堅持工作原則，在改革過程中，司法行政部門存在一定程度的職能整合甚至機構合并，在此過程中一定要堅持工作原則，明確職能定位，決不可為合而合。尤其黨務、紀檢監察等工作務必要條線清晰、專人專崗，切勿動搖思想政治、紀律作風的陣地。二是應當充分加強工作溝通，確保司法行政工作與檢察業務工作的協調同步。三是應當注重以人為本，關注各類別檢察人員的差異化需求，為各類別檢察人員的職業發展做好規劃。四是應當充分利用社會資源，通過購買服務等方式，借助社會化力量有效加強司法行政工作的效率和質量。

授權辦案與檢察管理的關系

根據各地改革試點情況來看，“三級審批”辦案模式向“誰辦案誰負責、誰決定誰負責”的辦案責任制轉變，辦案重心如期下沉，在此過程中，檢察管理的再定位是一個重要命題：管理什么，如何管理？對此，一是要分析管理的結構。從縱向來講，實現了必要的授權；從橫向來講，實現了管理工作的專業化分工，案件、隊伍、司法行政三大線條更加清晰。二是要分析管理的主體。過去檢察管理工作是“混合作戰”，黨、政、業務的一肩挑，部門負責人職責過重。通過減輕業務管理負擔，讓部門負責人更好地承擔隊伍管理、行政管理的職責。三是要分析管理的方式。改革前側重事前管理，進行案件分配、指導和把關決定；改革后側重事后管理，進行監督、評查和責任認定。四是要分析管理的目的。要通過充分授權和優化管理，激發一線業務人員的創造力和活力。具體來講，今后的檢察管理要突出內部監督，體現監督者的自我監督意識。進一步說，辦案業務與內部管理監督的關系統一于辦案質量，辦案質量是檢察工作的生命線。對此，一是要建立工作組織，進行適度授權。辦案業務的內部監督應當由專門機構行使，實現內部監督的專業化和深入化。二是要完善工作機制，注重監督效果。監督工作應當與檢察績效管理工作相結合，實現以日常監督記錄呈現檢察人員的工作質量效果。三是要理順工作關系，加強工作溝通。要從領導分工、人員組成、溝通渠道等多個角度理順監督與辦案的關系，切實加強有效的溝通交流。四是要增強內部監督的司法屬性。內部監督相較辦案工作必須更加審慎和嚴格，應以嚴格的司法辦案標準來開展內部監督工作。

（作者單位：北京市海淀區人民檢察院）