俄羅斯國家安全立法的體系化構建

文/劉洪巖

俄羅斯國家安全立法的體系化構建

文/劉洪巖

俄羅斯國家安全立法體系主要側重于國家安全機構建設、國家秘密保護、國外情報獲取、反間諜活動等方面，除了保護政治安全、軍事安全、領土安全等傳統國家安全之外，還涵蓋了信息安全、生態安全、資源安全、經濟安全、文化安全、社會安全、科技安全、核安全、外層空間安全等非傳統安全領域。近年來，俄羅斯致力于在全球范圍內擴大其影響力，俄羅斯國家安全從傳統安全領域向非傳統安全領域的延展越來越明顯。俄羅斯國家安全立法越來越關注社會精神領域，并呈體系化發展趨勢。

俄羅斯無論作為地理意義上的大國，抑或作為政治意義上的大國，在世界地緣政治格局中都有著舉足輕重的地位。國家安全保障問題一直是俄羅斯重要的建構目標和建設方向之一。無論是基于歷史傳統還是從現實需要出發，維護國家安全都是俄羅斯法治化建設的重要內容。

俄羅斯國家安全立法的歷史發展

近現代意義上的俄羅斯國家安全立法可追溯到蘇聯時期。蘇聯解體前夕，在國家政治局勢劇變、社會政見林立的情況下，制定并通過了蘇聯歷史上第一部規范國家安全活動的法律——《國家安全機關法》。

如果說蘇聯早期的肅反委員會是在非常情況下，作為保衛革命的必要手段而臨時組建的話，與其不同的是, 此后成立的國家政治保衛總局及其后繼者國家安全委員會（克格勃），一直在蘇聯國家管理體系中占據最為重要的核心位置。這樣一些涉及國家安全和公民權利的機構，它們活動的法律依據、權限、范圍等不能不被當作一個重要的國家調控手段加以特殊對待。故此，國家政治保衛總局一開始就走上了一條不同于傳統行政機構管理的路徑，它沒有納入蘇聯刑事訴訟體制之內。該機構擁有自己的“法律委員會”，“用于迅速判決反革命分子、間諜和恐怖分子”。從1929年11月開始，所有刑滿三年以上的政治犯和刑事犯都轉歸國家政治保衛總局管理。因此，在20世紀30年代和40年代，國家政治保衛總局一直是作為政治警察機構而不是普通司法機構參與蘇聯革命和建設的各項活動。和肅反委員會一樣，國家政治保衛總局的任務是同反革命作斗爭，但“反革命”的概念在不同時期有著不同的內涵和外延。列寧時期的反革命清楚地界定為顛覆和破壞共產主義運動者，斯大林時期則沒有一個明確的限定。由于國家政治保衛總局及其后續機構的職能長期沒有法律依據，該機構逐漸成為蘇共內部黨同伐異的斗爭工具。隨著對斯大林個人崇拜的不斷增長，該機構更是淪為斯大林強化個人獨裁、打擊異己的工具和手段。

長期高度集權的體制、民主匱乏、軍備擴張及民族問題等復雜矛盾的交織，使得蘇聯逐漸陷入深刻的社會和國家危機。1986年召開的蘇共二十七大確定了加速國家經濟發展的戰略方針。蘇共第19次全體代表會議確定把政治改革作為改革重點。但不成熟的政治改革，反而加深了蘇聯的危機，致使其國內政治局勢混亂，經濟進一步惡化。在時任蘇共中央總書記戈爾巴喬夫倡導的民主化和公開化改革政策下，人們要求徹底改組國家安全委員會并規范、限制其活動的呼聲日益高漲。在1989年蘇維埃代表大會上，蘇維埃代表尤里·弗拉索夫指出:“克格勃不僅僅是一個機關，它是真正的地下帝國，至今為止沒有向我們公開過秘密，卻只給我們開辟墳墓。”克格勃以往的所作所為，導致反克格勃的浪潮迭起。迫于社會壓力，蘇聯不得不開始對克格勃的職責范圍進行立法，并于1991年5月16日通過了《國家安全機關法》。但到當年年底，蘇聯即告解體。

蘇聯解體后，俄羅斯成為獨立國家，俄羅斯聯邦安全機關接管并改組了蘇聯安全機關。在動蕩、劇變、解體、重組等過程中，俄聯邦一方面必須建立與其政體變更相適應的國家安全管理機構，另一方面也需改組情報安全機構，盡快擺脫蘇聯時期克格勃負面形象的影響。它尤其關注國家安全立法問題，立法速度之快，是其他任何國家無法比擬的。僅 1992年一年，俄聯邦就頒布了四部涉及國家安全的法律: 3月5日的《俄聯邦國家安全法》、3月13日的 《俄聯邦偵緝行動法》、7月8日的《俄聯邦國家安全機關法》和《俄聯邦對外情報機關法》。

隨著國家安全機構、任務、職權等的頻繁變化，俄聯邦不斷完善國家安全立法體系。新的安全機構一出現，同時就有相應的法律出臺。比如，1993年底，俄聯邦反間諜局成立之后，1994年1月5日出臺了《俄聯邦反間諜局條例》；1995年4月3日在宣布成立俄聯邦國家安全局的同一天，頒布了《俄聯邦國家安全機構法》。1998年7月，為進一步規范聯邦國家安全局的活動，俄聯邦頒布了新的《俄聯邦安全局條例》。俄羅斯在較短時間內基本完成了國家安全領域的主要立法，并建立起國家安全法律制度體系。

俄羅斯國家安全立法體系

俄羅斯國家安全立法體系主要側重于國家安全機構建設、國家秘密保護、國外情報獲取、反間諜活動等方面，除了保護政治安全、軍事安全、領土安全等傳統國家安全之外，還涵蓋了信息安全、生態安全、資源安全、經濟安全、文化安全、社會安全、科技安全、核安全、外層空間安全等非傳統安全領域。

在國家安全機構建設方面，主要制定了《俄聯邦國家安全機關法》（1992年）、《俄聯邦安全部門法》（1995年）以及與之相配套的相關法律法規；在國家秘密保護方面，主要建立了以《俄聯邦國家秘密保護法》（1992年）為基礎的國家秘密保護法律體系；在國外情報獲取方面，俄羅斯制定了《俄聯邦對外情報機關法》（1992年）等法律；在反間諜活動方面，俄羅斯制定了《俄聯邦偵緝行動法》（1992年）等法律。

由于國家安全涉及范圍廣，俄羅斯還制定了對國防和國家安全具有戰略意義的行業領域清單，并以此為基礎建立相關法律保護制度。這些領域包括核工業、信息、軍工、宇航業、通信業、自然資源、印刷出版業以及從事對水文氣象、地球物理現象產生影響的工作、傳染病病源體的研究等其他方面九大類，對外國機構和投資者從事相關業務進行限定，并根據每個行業的不同特點制定專項法律加以保護。以核工業為例，俄羅斯1995年制定了《核能利用法》，對核設施的安裝、建造和運行，核原料及放射性物質的勘探、開采、生產、使用、加工、運輸、保存、掩埋，與核材料和放射性物質有關的科研和試驗，設計、規劃、制造核設備、放射源、核材料保存點或儲存庫等7類核活動進行規范。

對俄羅斯國家安全立法的評價

近年來，俄羅斯一直倡導“只有保障社會體系的安全，國家法律機制才能正常發揮其職能和重要作用”，認為加強國家安全管理是維護社會穩定的決定性因素。將維護國家安全作為防范社會危險的目的、條件和戰略，歸根到底是在保障社會制度和國家、社會、個人的生存。俄羅斯國家安全保護，一直肩負保障公民個人權利，實現和國家復興的重要使命。近年來，俄羅斯國家安全立法呈現如下特點：

首先，俄羅斯國家安全的保護范圍逐漸擴大。近年來，俄羅斯致力于在全球范圍內擴大其影響力，尤其是在信息化時代，俄羅斯國家安全從傳統安全領域向非傳統安全領域的延展越來越明顯。比如近年來在信息安全、通信安全、生態安全、外層空間保護領域，俄羅斯國家安全的保護范圍逐步擴大，國家安全立法的調整范圍也逐漸將更多的特定范疇列入“本國利益”影響范圍之內。

其次，俄羅斯國家安全立法越來越關注社會精神領域。以信息安全為例，俄羅斯將現有的社會信息資源視作國家財富的重要組成部分。創建允許大眾傳媒和公民分享有關俄聯邦國家權力機關和公共社團活動信息的法律機制，是保證大眾傳媒準確報道社會生活事件的重要保障，是加強俄羅斯公民社會建設強有力的社會基礎，是保護和復興俄羅斯民族文化、增強社會經濟發展活力的基本條件。

最后，俄羅斯國家安全立法呈體系化發展趨勢。俄羅斯國家立法由一系列不同層次的基礎性法律文件構成，是俄羅斯國家安全機關保護國家秘密信息文件資料及其載體的設備、方法和手段，以及為此所采取的各項保密措施的總稱。《俄羅斯聯邦安全法》是一部有關國家安全和國家信息資源保護方面的基本法，是俄羅斯國家安全立法保護體系的基礎。由于《俄羅斯聯邦安全法》沒有明確國家秘密保護職能，《俄羅斯聯邦國家秘密法》對此作了明確規定，成為俄羅斯國家安全保護制度的重要法律基礎。除了《俄羅斯聯邦安全法》、《俄羅斯聯邦國家秘密法》外，俄羅斯國家安全立法體系還包括《俄聯邦信息、信息技術和信息保護法》、《俄聯邦出入境法》、《俄聯邦大眾傳媒法》、《俄聯邦通信法》等其他俄聯邦法律法規、總統令以及俄聯邦政府的決議等法律文件。

俄羅斯國家安全立法的發展趨勢

目前，俄羅斯正處于轉型時期，國家對內對外政策調整頻密。這加深了與之交往的國家對俄羅斯政策不確定性的猜疑，并引發與之有利益關系的國家對俄羅斯的市場走向、經濟變革、對內對外方針、科研和技術試驗方向、軍事政策及其落實手段等的關注。

《俄羅斯聯邦國家安全綱要》規定了俄羅斯在信息領域的國家利益，包括信息獲取和使用、現代化通信技術發展、防止國家信息資源被非法獲取、尊重公民的憲法權利和自由等。因此，以安全綱要為基礎和依據，通過立法繼續深化完善國家信息防護系統和國家秘密防護系統，發展完善現代化的信息保護方法和手段，構建有效的國家和社會保護國家秘密協同系統，揭露、制止和打擊俄羅斯聯邦信息安全保障領域內的違法行為，增強政策透明度，消除外界疑慮，是俄羅斯必須正視的當務之急。

（作者系中國社會科學院法學研究所研究員）