加快構建國家安全法律制度體系

文/李忠

加快構建國家安全法律制度體系

文/李忠

國家安全是國家生存發展的首要條件，維護國家安全是國家的頭等大事，國家安全立法是國家安全的基本保障。

以專門立法的方式維護國家安全，是世界各國的通行做法。美國是較早制定國家安全法的國家，早在1947年就通過了國家安全法，確立了美國維護國家安全的組織體系和職責權限，奠定了美國國家安全體制的法律基礎。俄羅斯高度重視國家安全立法工作，上世紀90年代陸續制定了國家安全法、國家安全機關法等法律法規，在較短時間內完成了國家安全領域的主要立法。印度1980年通過國家安全法，賦予政府必要時采取預防性拘留措施平息騷亂的權力。韓國同年頒布國家保安法，對危害國家安全的行為進行制裁和打擊。

我國歷來高度重視國家安全法治建設。新中國成立初期，為應對國家安全面臨的嚴峻復雜形勢，我國制定了憲法、懲治反革命條例等法律法規，初步奠定了國家安全立法的基礎。此后一段時期，受法律虛無主義影響，我國主要依據政策文件處理國家安全事務。

改革開放后，我國加強社會主義法制建設，國家安全立法取得了長足進展。1979年7月1日，五屆全國人大二次會議通過了刑法、刑事訴訟法，為維護國家安全提供了部分法律依據。1983年7月1日，國家安全部成立，《國家安全法》起草工作同時啟動。1993年2月22日，七屆全國人大常委會三十次會議通過了《國家安全法》，但這是一部“小國家安全法”，主要規范反間諜工作。此后，我國制定了一系列相關法律法規，有力維護了我國國家主權、安全和發展利益。

新中國成立后的很長一段時期，影響我國國家安全的主要是政治、軍事等傳統安全問題。冷戰結束后，特別是進入新世紀以來，我國經濟、生態、能源、海洋等問題日益凸顯，在人類活動的一些新空間，如網絡、深海、極地、外層空間等領域也出現一些安全問題，這些非傳統安全問題對國家生存和發展的影響越來越大。習近平總書記在中央國家安全委員會第一次會議上指出，當前我國國家安全內涵和外延比歷史上任何時候都要豐富，時空領域比歷史上任何時候都要寬廣，內外因素比歷史上任何時候都要復雜，必須堅持總體國家安全觀，走出一條中國特色國家安全道路。為適應國家安全形勢變化新特點新趨勢，必須加快國家安全法治建設。

黨的十八屆三中全會提出，設立國家安全委員會，完善國家安全體制和國家安全戰略，確保國家安全。2014年1月24日，中央國家安全委員會成立，主要職責之一就是推動國家安全法治建設。黨的十八屆四中全會首次提出，貫徹落實總體國家安全觀，構建國家安全法律制度體系。此后，國家安全立法提速。2014年11月1日，十二屆全國人大常委會十一次會議通過了反間諜法，同時廢止了1993年制定的《國家安全法》。2015年7月1日，十二屆全國人大常委會十五次會議審議通過了新制定的《國家安全法》。該法是統領國家安全各領域工作的基本法律，是國家安全法律制度體系的核心和基礎，規定了國家安全工作的指導思想、領導體制、基本原則、主要任務和保障措施等，為開展國家安全工作、加快構建國家安全法律制度體系提供了基本遵循。2015年8月29日，十二屆全國人大常委會十六次會議通過了刑法修正案九，將五種恐怖相關活動列入刑事追責范圍。2015年12月27日，十二屆全國人大常委會十八次會議通過了反恐怖主義法，規范了反恐怖主義工作。

據統計，我國有190多部法律法規涉及國家安全問題，其中數十部主要規范國家安全問題，內容涵蓋國家安全各領域，已初步搭建起我國國家安全法律制度體系框架。具體說來，我國國家安全法律制度主要由以下3個層次構成：一是憲法。憲法在總綱、公民基本權利和義務、國家機構等部分對國家安全問題作了規定，如憲法第28條規定，國家維護社會秩序，鎮壓叛國和其他危害國家安全的犯罪活動。二是專門立法。主要包括《國家安全法》、《反間諜法》、《反分裂國家法》、《反恐怖主義法》、《保守國家秘密法》及其實施條例等。三是部分內容涉及國家安全的法律。這部分法律較多，包括維護國家統一和領土完整的法律，如領海及毗連區法、專屬經濟區和大陸架法；維護國家政治秩序和社會秩序的法律，如集會游行示威法及其實施條例、戒嚴法；維護國防和軍事安全的法律，如國防法、國防動員法、人民防空法。還有大量涉及政治、經濟、社會、文化、生態等領域安全的法律規定，如刑法專章規定危害國家安全罪和危害國防利益罪，刑事訴訟法用9個條款規定辦理危害國家安全罪的特別訴訟程序；對外貿易法第16條規定，為維護國家安全，國家可以限制或者禁止有關貨物、技術的進口或者出口等。此外，最高人民法院出臺了一系列與國家安全立法配套的司法解釋，20多個省區市和5個較大市的人大、政府出臺了30多件國家安全方面的地方性法規和地方政府規章。我國還加入了《打擊分裂主義、極端主義、恐怖主義的上海公約》等國際條約。

同時也要看到，我國國家安全立法還存在一些突出問題。主要表現在：一些重要領域，如生物、電磁、太空、極地、深海、海外軍事行動以及維護我國海外利益安全等方面，還存在立法空白；一些安全領域，如國土、信息、核等領域，缺乏支架性法律，立法位階偏低，約束力不足；一些法律法規陳舊過時、操作性不強，已不適應現實需要；一些法律法規相互之間不相銜接、配套法規制度不健全等。按照我國國家安全法治發展戰略，到2020年基本形成國家安全法律制度體系。以《國家安全法》為基礎和依據，加快國家安全法治建設，建立健全國家安全法律制度體系，十分必要、十分緊迫。

一要加強頂層設計。對國家安全立法進行頂層設計，可以結合兩方面工作進行。一是結合當前國務院各部門對行政法規、部門規章和規范性文件的清理，摸清國家安全立法家底，明確哪些領域存在空白需要填補，哪些領域缺乏配套法規制度需要及時制定，哪些法律法規存在不適應問題需要修改完善，哪些法律法規存在打架現象需要協調修改，為下一步國家安全法律制度的立改廢提供基礎和依據。二是考慮到《國家安全法》實施過程中人們對一些規定存在爭議，建議在《國家安全法》頒布一周年之際，開展《國家安全法》立法后評估，系統總結《國家安全法》的功能作用和實施效果，探索加強國家安全法律制度體系建設的有效途徑和方式方法。在上述兩方面工作基礎上，制定國家安全立法五年規劃（2016—2020年），明確相關立法項目的責任單位、主要內容、完成時間，確保2020年如期建成系統完備、科學規范、運行有效的中國特色國家安全法律制度體系。

二要及時制定一批支架性法律。如國土安全領域的海洋基本法，社會安全領域的境外非政府組織管理法，信息安全領域的網絡安全法，核安全領域的核安全法等。通過制定一系列支架性法律，搭建起國家安全法律制度體系的主干和骨架，為維護國家安全提供基本法律依據。

三要抓緊出臺相關配套法規制度。

由于支架性法律的條文一般比較原則，在制定支架性法律的同時，還要同步規劃起草相關配套法規制度，增強國家安全立法的可操作性和實效性。當前，網絡安全、資源安全、金融安全等問題是國家安全面臨的緊迫問題。要抓緊制定和修改陸地國界法、糧食法、能源法、國防交通法、人民防空法（修改）、電信法等法律法規。國務院及其相關部門要抓緊制定有關國家安全的法規，各有關方面要抓緊制定有關國家安全的配套規定。

四要落實好立法規劃計劃。一些與國家安全密切相關的法律，如電信法、國防交通法、海洋基本法、網絡安全法、核安全法等已列入《十二屆全國人大常委會立法規劃》。近兩年，全國人大常委會和國務院都將一些國家安全立法列為年度重點立法項目。全國人大常委會法工委和國務院法制辦要加大督促力度，加快立法進度，推動相關立法盡早出臺。

五要加強理論研究。實踐中，國家安全立法涉及的一些問題比較敏感、易引起爭議，影響了立法進程。要加強國家安全立法理論研究，為國家安全立法提供堅實理論支撐。一方面，要加強國別比較研究，吸收借鑒其他國家的成熟經驗和制度機制，援引相關規定對外解疑釋惑。另一方面，要加強基礎理論研究，組織專門力量或委托有關部門，有針對性地開展國家安全立法專題研究，如國家安全領導體制機制、國家安全權力與公民權利的關系等，為相關立法的制定出臺創造條件。

（作者系中國社會科學院法學研究所、國際法研究所法治戰略研究部主任）