從“兩會”看民生改革新轉向

張墨寧

在經濟下行和人口結構發生轉變的背景下，依靠財政粗放式投入的福利增進已經很難為繼，在實現了教育、醫療、社保等“基本覆蓋”問題后，如何改善支出結構以及財政投放的精準度和效率將更為重要。

剛剛結束的全國“兩會”上，2015年以來受到關注和熱議的一些民生問題得到了相關政府部門的回應。比如治理天價學區房的問題，教育部長袁貴仁表示，多校劃片教育部僅僅是建議推廣，不會搞“一刀切”;高考改革方面，袁貴仁明確表態“全國一張卷”還為時過早。國家衛計委負責人也針對進口藥買不起的問題給出了目前的解決方向，除了降價談判試點，還要加大仿制藥的研發和國產化。

在3月16日的總理記者會上，李克強也談到了五險一金繳存比例過高以及部分地區養老金發放困難的問題。

回顧歷年“兩會”的熱點民生議題，可以看出，膠著點越來越具體了。在與民生直接相關的領域，財政投入總量基本到位后如何細化以及調整支出結構日顯緊迫，追求公共服務與產品均等化的過程中，也出現了新的問題，這些將是未來的改革重心。

高等教育地方化

長期以來，由于政府的社會性支出嚴重不足，財政公共化改革即是圍繞這個問題而進行，通過十余年的投入傾斜，用于教育、醫療衛生、就業、環保和公共安全等領域的民生財政已經處于主導地位。從2007年～2013年的數據來看，中央的民生財政支出占公共財政支出的比重穩定在2/3以上，2015年的政府工作報告中，李克強總理特別強調了2014年一年我國財政用于民生支出的比例已經達到70%以上。2016年的中央和地方預算草案中，民生支出的增長仍然保持較高幅度，企事業單位退休人員的養老金以及城鄉醫保補助標準都將再提高。

教育的財政性投入首次“達標”是在2012年。2013年的全國“兩會”上，時任國務院總理溫家寶向十二屆人大一次會議作政府工作報告時表示，2012年，財政性教育經費支出超過了兩萬億元，占國內生產總值（GDP）的比例達到4%。這一數字可以說一直都是教育發展的“頭等大事”，也是上一屆政府尤為重視的施政要點。1993年提出目標后，用了近20年時間的努力才得以實現。2013年以前，什么時候能達到“及格線”幾乎是每年全國“兩會”上的固定議題，財政部教科文司司長趙路就曾經對媒體“訴苦”：從2003年開始，他列席全國政協會議，年年都要到教育組，年年都要向委員們解釋為什么還沒有達到4%。有時委員們簡直是火冒三丈。

盡管4%的投入還不及發展中國家的平均水平，但是為了跨過這一“法定支出”紅線，中央向地方施加了不小的壓力，按照中央和地方的事權劃分，地方肯定要拿“大頭”。2012年初，即由教育部牽頭，聯合發改委、財政部成立了4%辦公室，專門監督各地的實施情況。2014年，教育部副部長杜玉波就曾表示：“沒有地方的努力，4%不可能實現。”按照2012年的數據，2.2萬億元年度財政性教育經費中，中央支出不到20%，80%都在地方。

此后幾年，國家財政性教育經費的支出穩定超過4%，每年的支出額度超過兩萬億元。這筆錢70%是教師工資和學校運轉等剛性支出，按照中央的思路要用于保基本、強義務教育、補職業教育短板。從2012年～2015年的全國教育經費支出數據統計也可以看出投入方向：2012年，義務教育、普通高中和職業教育的投入增長均高于普通高校，普通高中的投入增幅最大;2013年，各項增幅均有所下降，但是職業教育的投入仍然保持了較高增幅;2014年，增長幅度偏向了義務教育和普通高中，職業教育和普通高校有所回落。不過，值得注意的是，從2012年到2014年，中央財政投入占比是下降的。2013年開始，中央部分的占比僅僅是18%左右，近兩年大約都是4000多億元，除了2000多億元的轉移支付，中央本級支出實際上只有1000多億元，而且基本上集中在義務教育領域。

中央財政教育投入有限，導致的問題之一就是高等教育的地方化，財力不可能兼顧到所有的中央高校。教育地方化成為高校之間失衡發展的重要原因。全國現在有39所“985”院校，116所“211”院校，“985”院校北京有8所，上海有4所，兩地985高校就占了31%，而河南、山西、河北、江西、青海、云南等13個省份則一所都沒有。2012年底，教育部發布了消息，32所部屬“985工程”高校首次全部獲得地方財政傾斜。2015年11月，國務院發布的《統籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》，也提到了“鼓勵相關地方政府通過多種方式，對中央高校給予資金、政策、資源支持”。

國家撥款加上地方配套，使得大部分位處發達地區的“985”、“211”高校與一般高校之間的差距越來越大。去年8月，各大部屬高校陸續公布了2014年度決算情況，“高校富豪榜”也由此誕生，清華、浙大、北大與上海交大這4所年度決算進“百億俱樂部”的大學位居前列。清華大學以年度決算175.6億元、年度收入123.6億元穩居第一。其中，財政撥款是主要來源，社會捐贈只占高校收入的很小一部分。

2016年3月16日，國務院總理李克強在北京人民大會堂與中外記者見面，并回答記者提問。

從高校支出的“大頭”科研經費來說，據教育部此前統計，2013年科研經費最多的高校是清華，為39.31億元，其中財政撥款占到全部經費的70.6%，財政撥款占比最高的是北大（86.5%），其次是復旦（84.8%），大多數985高校科研經費撥款占比都在60%以上。相比之下，非“211”“985”的高校科研經費最多的西南石油大學，4.6億元中僅有26.1%為財政撥款，約1.2億元。在今年的全國“兩會”上，以直言而聞名的貴州大學校長鄭強就再一次痛陳財政撥款體系的失衡，貴州大學雖然也屬于“211”，但“過去30年得到中央政府支持的總和，頂不上清華3個月的財政支持。”

國家的教育資源、資源政策向重點大學傾斜，中央財政又集中向“985”傾斜，加上地方政府的出資越來越多，使得原本應該屬于公共教育產品的部屬院校進一步趨向招生地方化。在當前的分稅制財政管理體制下，地方政府在學前、義務、高中、高等4級教育體制中承擔了絕大部分責任，由于各地的財力差異，公共教育均等化、均衡發展必定很難實現，必須要增加中央政府對教育產品和服務的支出比重，完善各級政府的教育事權和支出責任制度框架。

醫保的收不抵支風險

2016年初，政府正在研究制定職工醫保退休人員繳費政策的消息引發了普遍關注，7200多萬退休人員有可能仍要繳納每人每月180元的醫保。現行醫保政策對退休人員有兩大優惠：個人不繳費，仍由醫保局給個人賬戶打錢，而且個人承擔醫療費的比重比較低。此后不久，又有媒體報道稱，2016年城鎮居民基本醫療保險和新農合的個人繳費比例或將上升。這些消息指向了一個隱憂，那就是財政給醫保無限輸血的模式可能面臨壓力。

從1998年至今，中國用不到20年的時間完成了世界上最大的醫療保險計劃，基本上實現了13億人醫療保險制度的全覆蓋。由此形成了由3個部分組成的醫療體系，即城鎮居民醫保、新農合以及城鎮職工醫保。前兩者自愿參保，政府補貼占了大頭，財政補助已經占到籌資總額的3/4左右，2014年2月的國務院常務會議上，決定將其合并，建立全國統一的城鄉居民基本養老保險制度;職工醫保則是強制參保，個人費率2%，進入個人賬戶，單位費率6%左右，大部分進入社會統籌。

按照財政部的數據，2015年城鎮職工的醫保基金中，財政補貼66.4億元，所占比重非常小，前3年的補貼額度相差不大;而2015年城鄉居民醫保基金中，政府資助達4033.87億元，占比達到78%，前3年的占比基本上保持在80%左右。2016年，城鄉居民醫保的財政補助還將進一步上調，由每人每年380元，提高到420元。

城鄉居民醫保的國家財政補貼越來越高，新醫改以來，城鎮居民醫保“提待”的速度非常快。住院報銷比例也從初期的不足50%，增長到目前的70%左右。而個人的繳費責任沒有相應增加，籌資能力的提高很大程度上要依靠財政投入。與此同時，老齡化日益加劇，醫療費用增長過快都在透支醫保基金。

根據《中國醫療衛生事業發展報告2014》，2014年全國衛生總費用35378.8億元，比2013年增長11.7%;人均衛生總費用為2586.5元;衛生總費用占GDP的比例是5.56%，近3年，我國衛生總費用平均增長速度達到13.20%，為同期GDP增長速度的1.62倍。這也就意味著，如果不能控制當前醫療費用過快增長，勢必會使政府財政、實體經濟背上沉重的負擔。一方面衛生總費用的絕對值仍在快速上升，另一方面個人現金衛生支出也沒有控制住。“十二五”規劃的目標是將個人現金衛生支出比重控制在30%以下，然而2014年該比重仍然達33.2%。也就是說，即便政府投入持續增大，個人的醫療經濟負擔并沒有明顯減輕。

在財政收入增速下滑的情況下，基本醫療保險的既有模式已經面臨很大困境。因此，一度被排斥基本醫保之外的商業保險，開始得到中央層面的正式認可。2014年8月27日的國務院常務會議上，鼓勵商業保險發展被作為重要議題加以討論，國務院首次明確支持商業保險機構參與各類醫療保險經辦服務。此后，財政部、國稅總局、保監會還發布通知，在北京市、河北省石家莊市等31個城市實施商業健康保險個人所得稅政策試點，對試點地區個人購買符合規定的健康保險產品的支出，按照2400元/年的限額標準在個人所得稅前予以扣除。

在醫保改革完成了“人人享有醫保”的覆蓋面擴張后，如何進一步提升保障水平和效益，平衡醫保基金的收支成為新的難題。人社部社會保障研究所所長金維剛此前曾表示，從2013年的情況來看，全國有225個統籌地區的城鎮職工醫保資金出現收不抵支，占全國城鎮職工統籌地區的32%，其中22個統籌地區將歷年累計結存全部花完。在城鎮居民醫保方面，2013年全國有108個統籌地區出現收不抵支，醫保資金已經不堪重負，而且現在各項醫療保險基金支出增長率均超過收入增長率。

引入市場機制、商業保險入局基本醫保或能緩解壓力，但是如何與基本醫保對接，還有待制度設計的完善。

降低社保繳費

社保基金的基本面存在壓力，而內部結構又存在政府、企業和個人責任失衡的問題，個人和企業繳費負擔過重。

今年的全國“兩會”總理記者會上，有記者向李克強總理反映了社會上降低“五險一金”的呼吁，如果一個職工工資條上一個月收入是8000塊錢，他到手的收入實際上不到5000塊錢，3000塊錢都繳納“五險一金”了。另外“五險一金”對于企業來說也是一個非常沉重的負擔，他們覺得壓力很大，企業和職工都希望能夠少繳。李克強對此回應：“在國家規定的統一框架下，可以給地方更多的自主權，階段性地、適當地下調‘五險一金的繳存比例是可以做的。總的是讓企業多減輕一點負擔，讓職工多拿一點現金。”

今年2月，人社部有關方面以社保費率高不高為題撰文，稱在醫療費用快速增長的背景下，醫保基金與養老保險基金一樣，也面臨越來越大的支付壓力，支出增幅高于收入增幅，甚至有相當一部分省份出現了當期收不抵支的狀況，基金“穿底”風險日益凸顯。我國社保制度面臨長期基金收支平衡風險，需要保持一定的費率水平。但對于基金收支情況良好的失業保險、工傷保險和生育保險，今年費率相繼調低。

當前，我國社保包括基本養老、醫療、失業、工傷、生育5大險種，繳費率合計為39.25%。去年，國務院常務會議兩次要求下調失業險、工傷險、生育險費率。據測算，每年可為企業和職工減負670億元左右。人社部也表示適當降低社保費率的政策正在研究當中。

社保費率調整，但各項社保待遇水平不能降低。財政投入繼續加大肯定不可能是唯一的支撐渠道。未來還有賴于改變現在以省級統籌為主的模式，在全國范圍內進行統籌，以調劑地區差異，而且，也應該加大國有資本劃撥對社保的支持。在經濟下行和人口結構發生轉變的背景下，依靠財政粗放式投入的福利增進已經很難為繼了，在實現了教育、醫療、社保等“基本覆蓋”問題后，如何改善支出結構以及財政投放的精準度和效率將更為重要。與此同時，中央和地方，政府、企業和個人，以及國有企業等各個主體之間的責任也需要重新調整，如何調整也將成為下一步民生改革的重要看點。