推進我國公共場所禁煙政策執行的路徑思考

劉艷勤

（廣州華夏職業學院，廣東 廣州 510935）

我國是煙民第一大國，煙民數量已超3.5億，二手煙民高達7.4億元，每年由于吸煙造成的死亡達到120萬人左右。吸煙不僅損害國民的身心健康，而且影響了社會的穩定和發展?？責煹暮袈曇踩諠u高漲。我國自1987至今出臺了一系列公共場所禁煙的政策法規和細則，至今未達到預期目標。原因很多，但其癥結在于禁煙政策沒有得到有力的執行。因此，分析公共場所禁煙政策執行中遇到的阻力因素，提出改進對策，對確保公共場所禁煙政策目標的實現具有重要意義。

一、我國公共場所禁煙政策執行現狀

我國公共場所禁煙的腳步一直未停止過，并對此制定過很多相關的政策細則和規定，如1991年衛生部發布了《公共場所衛生管理條例》的實施細則、2009 年5 月衛生部等部門也聯合發出《關于2011 年起全國醫療衛生系統全面禁煙的決定》、2011年5月衛生部新修訂的《公共場所衛生管理條例實施細則》。公共場所禁煙政策執行效果初顯。從全國到地方，從政府職能部門如衛生部門、行政部門、公共場所的經營者到民間自愿組織，我國進行了大規模的公共場所禁煙運動。首先，政府加強吸煙危害健康的宣傳教育，在公共場合設禁煙標志，設定每年的“無煙日”，禁止部分煙草廣告、促銷和贊助。其次，在公共場所設置了吸煙室或者劃定吸煙區，如展覽館、候車(機、船)室、公共交通工具等28個場所。國內國際航班上實現全面禁煙。全國交通工具、醫院、幼兒園、托兒所的教室、寢室、活動室和其他未成年人集中活動室等公共場所基本上實現了禁煙；最后，政府和公民的禁煙意識也越來越強。

雖然我國的禁煙政策的執行取得了一定的成績。但離世界衛生組織《煙草控制框架公約》要求，即2011年1月起，我國應當在所有室內公共場所、室內工作場所、公共交通工具和其他可能的室外公共場所100%實現無煙化，尚有一定距離。行政辦公樓、醫院、學校均不同程度存在吸煙情況，其中行政辦公樓內吸煙情況最為普遍。音樂廳、舞廳、音樂茶座、游藝廳等雖有禁煙標示，但仍然“煙霧繚繞”。直到今天，我國尚未出臺國家性禁煙法律以及國家控煙中長期規劃，而各地規定的禁煙場所均有不同，禁煙政策執行標準不同，將使禁煙政策執行實效減弱。另外，對違法者的處罰規定不明確，由誰來處罰，處罰力度如何等規定并不詳盡：如一些條款規定對違反者“予以行政處分”或“依據有關規定給予處罰”，但沒有明確執法主體，也未規定具體給予何種處分，這使得我國行政機關對公共場所禁煙的執法工作找不到具體的執法標準。

二、我國公共場所禁煙政策執行過程中面臨的阻力

（一）缺乏法律保障

我國尚沒有一部專門針對公共場所禁煙的國家法律，使得全國范圍的公共場所禁煙問題沒有得到足夠的重視，禁煙政策的執行得不到有力的保障。正如國務院參事室參事馬力認為，“由于缺乏中央立法參照，地方法規在禁煙場所、禁煙范圍、執法力度等方面明顯標準不一”。絕大多數地方禁煙場所只限于醫療、學校、會議室、公共交通等場所，沒有形成全社會禁煙氛圍，違規懲罰難以到位。即使部分地區和行業由于自身的需要對公共場所禁煙進行了立法，但由于沒有統一的權威的法律，使這些地區和行業的禁煙立法顯得無法律依據。因此，我們迫切需要一部統一的全國性的公共場所禁煙法來指導我們的日常禁煙工作。

（二）缺乏執行監督

缺乏監督或者監督不力易于產生“上有政策，下有對策”等現象。公共場所控煙活動是和我國幾億人的習慣做斗爭，政策執行艱難。因此，我國禁煙政策行政執行監督基本上是外部監督缺位，內部監督乏力的格局。監督僅停留于一般意義上的職能部門責任監督以及行政層級監督，缺乏專門的、獨立的、常規的監督，易于使監督職責不清，互相推諉，流于形式。公共場所禁煙政策的制定、實施、檢查和監督大多都是由衛生管理部門來進行，決策制定者同時又是決策執行者和監督者，沒有形成有效的“以權力制約權力”的機制，以致禁煙的管理及運作缺少透明度，收支不公開，禁煙工作開展困難，開支膨脹。監督機制的缺失也在客觀上為政府的非倫理行為創造了條件，致使在禁煙政策執行中，政府官員不能以身作則，不遵守管理規范，起不到表率作用，以至于社會民眾能夠為自己吸煙行動找到“合適”的理由。

（三）缺乏執行力度

我國一些城市盡管出臺了公共場所禁煙的有關規定，但禁煙政策執行的效果卻不明顯。首先，缺乏有效的法律監督和行政干預。由于法規中的執法主體不明確，使得各相關的執法機關互相推諉，消極不作為，導致禁煙工作監管不嚴、執法不力；其次，缺乏相關的配套制度，執行不到位。如中國政府加入了聯合國《煙草控制框架公約》，并且于 2005年 8月由全國人大表決通過，該公約在中國具有了法律效力。但該公約只是一個原則性框架公約，在我國還缺乏具體的實施細則對其要求予以落實；最后，執法對象數量大，覆蓋面廣，而執法機關的執法人員數量有限，這也給的執行力度帶來難題。

（四）缺乏激勵機制

我國禁煙政策的執行效果不佳很大的原因是沒有一套富有成效的激勵機制。筆者認為，主要體現在以下方面：激勵力度不夠。目前，我國雖然針對違規行為制定了激勵措施，如對在禁止吸煙場所吸煙且不聽勸阻的行為給予50元以上200 元以下罰款，對在辦公場所一年禁煙成功者給予 500元的獎勵。但這些措施相對于執法對象而言，激勵措施產生的效果有限，不能起到“殺一儆百”的效用；激勵形式單一?，F在普遍采用罰款+少許的物質的激勵方式，應根據馬不同的人的需要，運用差異化的激勵方式；激勵缺乏針對性。在禁煙政策執行中采用“一刀切”的激勵措施，往往缺乏針對性。

三、推進公共場所禁煙政策有效執行的路徑

美國學者艾利森認為：“在實現政策目標的過程中，方案確定的功能只有10%，而其余90%取決于有效的執行?！敝挥泄舱叩玫搅撕芎玫膱绦?，政策制定的目標才能實現。因此，采取適當的對策推進公共場所禁煙政策的執行是必要的。

（一）調動多主體參與，培育良好社會風氣

公共場所禁煙政策能否如期實現，需要政府調動各個參與主體，增強禁煙政策執行合力，培育一個良好的社會風氣。首先，政府公務人員作為國家的形象代表，其言行起著表率和警示作用。因此，政府及其公務人員應嚴格遵守公共場所禁煙的規定，監督、鼓勵并幫助吸煙者戒煙。此外，政府應組織工作人員及公眾學習禁煙政策法規及宣傳吸煙的危害，提高公眾的守法意識。其次，政府應該積極引導輿論及媒體，利用電視、廣播等媒介宣傳禁煙政策，禁止宣傳煙草類廣告。最后，引導公眾從自身做起，自覺提高思想素質和遵法守法意識，并維護公共場所的衛生質量。除此之外，還可以借助志愿者和社會組織的支持，推進公共場所禁煙政策的執行。

（二）加快立法進程，提高政策執行權威

綜觀世界各國禁煙政策執行的成功案例，無不制定了國家統一的禁煙法令。如1970年，新加坡頒布了世界第一部《反吸煙法》、1992年泰國頒布實施了《保障非吸煙者健康法令》。禁煙政策的有效執行必然需要全國性的公共場所禁煙法作為法律依據，并且禁煙法應該明確以下幾點：

1.“公共場所”概念。公共場所是僅指室外還是包括室內場所？具體范圍有哪些？對于這些問題法律應有一個清楚的界定。

2.政策執行主體。有的地區規定由衛生部門來執法，有些地區規定由城管執法，還有的地區由警察來執法，但更多的地方性禁煙立法都是倡導由公共場所的經營者來規勸。因此，法律中要明確執行主體，各司其職，有利于政策的透明化執行。

3.執行責任與義務。明確責任與義務，保證執行主體的權責一致。

4.行為的獎罰。對哪些行為認定為違法并予以懲罰。同樣，給予有功者獎勵支持。

（三）完善監督機制，明確監管職責

有力的監督是實現目標的保障。健全的公共場所禁煙監督機制，形成一個完整的監督體系至關重要。首先，構建監督體系，包括：禁煙行政主管部門的監督，這屬于內部監督，主要是衛生行政部門，對禁煙政策、規劃、法規執行情況和管理進行的監督；專門監督，即專門的禁煙執法部門的監督，法律賦予這些部門特定的權力依法行使其監督權；司法監督，即包括法院和檢察院在內的有力監督；社會監督，即主要是指專門的、非專門的社會組織及個人的監督，包括各種協會組織的監督、社會輿論的監督以及來自公眾個人的監督等。其次，要樹立監督理念，實行綜合治理。各監督主體必須要轉變理念，明確監督職責，依照監督權限進行監督。同時，有效的監督必須設置獨立的監督機構，控煙監督舉報電話和舉報信箱，并在監督中引入利益機制，通過物質獎勵等方式激勵監督。

（四）建立激勵機制，提高執行效率

由于部門利益的驅使，在實際的公共場所禁煙政策執行過程中經常發生矛盾，綜合規劃和統一協調能力差，工作缺乏統一性，容易造成執行過程中的推諉，執行不到位等問題，最終影響禁煙政策執行的效率。激勵手段的靈活運用是政策執行的催化劑，能夠降低執行成本。實施以績效為本的禁煙目標管理。政府把禁煙目標即公共場所實現100%的無煙化的總任務轉化為全體職能部門及人員共同的總目標，并進一步決定各層級的責任和分目標，并把這些目標作為組織經營、評估和獎懲的標準，從而最大化地調動各級組織部門、個人的積極性和創造性，各負其責、各盡其能，從而使得目標實現的最大化。其中應注意的是，明確的獎罰制度是關鍵。政府應制定相應的行為規范，明確規定哪些是正當行為、哪些是不正當行為，從而真正約束執法主體的行為。

[1]陳蔚林.公共管理視角下的公共場所禁煙問題研究[D].吉林大學，2008.

[2]蔣正之.“全面禁煙”考驗職能部門的誠意和決心[N].檢察日報，2010-5-12.

[3]禁止領導干部公共場所吸煙[N].新京報，2013-12-30.

[4]宋學春.聚焦.公共場所禁煙掃描（下）：控煙之手不能軟[N].人民日報，2013-08-30.

[5]我省擬立法公共場所禁煙 違規個人最高罰款 200元[N].新京報，2013-5-17.