大都市新區(qū)綜合執(zhí)法體制改革探討——以天津市濱海新區(qū)為例

Comprehensive Law Enforcement System Reform Exploration of Big City’s New District

文楊書文Yang Shuwen天津財經大學經濟學院副教授

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大都市新區(qū)綜合執(zhí)法體制改革探討——以天津市濱海新區(qū)為例

Comprehensive Law Enforcement System Reform Exploration of Big City’s New District

文楊書文Yang Shuwen天津財經大學經濟學院副教授

摘要：我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道辦事處承擔的公共管理職能具有一定的綜合性，在整體上被賦予了保護本區(qū)域安全的法律責任，但是我國之前并沒有現(xiàn)行法律明確規(guī)定街道辦事處的行政執(zhí)法職能未能給予相應的處罰權力，有責無權，這就造成了街道發(fā)現(xiàn)違法或危險事故，想管卻沒有權利去管的現(xiàn)象。十八大以后，天津濱海新區(qū)的城市管理體制又進行了新一輪改革。本次改革通過執(zhí)法重心下移、權力下放、隊伍下沉等多種形式保障了執(zhí)法的效果，這種街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法改革，改變了以往街鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為區(qū)級政府派出機關和基層政府承擔著大量屬地管理職責卻沒有相應的行政處罰權的情況，通過改革使得街鎮(zhèn)政府切實發(fā)揮城市管理職能，實現(xiàn)了管理方式的創(chuàng)新。

關鍵詞濱海新區(qū)城市管理綜合執(zhí)法體制改革

一、濱海新區(qū)新一輪綜合執(zhí)法體制改革的指導思想

（一）重心下移，強化屬地管理

我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道辦事處承擔的公共管理職能具有一定的綜合性，在整體上被賦予了保護本區(qū)域安全的法律責任。作為區(qū)政府派出機關和基層人民政府，承擔著大量的屬地管理責任，但是我國并沒有現(xiàn)行法律明確規(guī)定給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道辦事處與行政執(zhí)法職能相應的處罰權，有責無權，這就造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道發(fā)現(xiàn)違法或危險事故，想管卻沒有權利去管的現(xiàn)象，加上和行政執(zhí)法部門的溝通不徹底，沒有清楚地明確各自的責任，銜接不緊密，因此造成了街鎮(zhèn)發(fā)生糾紛或違法行為時，執(zhí)法工作混亂，想為不敢為，能為不作為，街鎮(zhèn)秩序陷入混亂狀況。

濱海新區(qū)通過由政府擴大綜合執(zhí)法范圍，區(qū)城市管理綜合執(zhí)法局在街道辦事處設立街道綜合執(zhí)法隊，由街道辦事處、區(qū)城市管理綜合執(zhí)法局雙重領導指揮的方式，使街道辦事處享有行政執(zhí)法權。管理重心由政府下移至街道，具體分配各個責任至各街道辦事處，或者說是按區(qū)域劃分，每個街道負責一塊區(qū)域，每個街道有負責區(qū)域的行政執(zhí)法權，有權處理本區(qū)域發(fā)生的事件。

（二）權力下放，強化權責對等

我國沒有法律法規(guī)明確街道辦事處的行政執(zhí)法定位，當前各級政府的行政執(zhí)法職能基本上來自于縣級以上政府職能部門，街鎮(zhèn)政府只擁有少量的行政執(zhí)法權。在行政管理體制不斷改革的過程中，國家和地方關于涉及街道的法律法規(guī)之間或政策之間往往缺乏有機銜接，這導致街道辦事處的行政執(zhí)法工作缺乏標準、難以統(tǒng)一。同時，當前各級政府公共管理事務中管理事項和責任“下沉”，執(zhí)法權限卻往往沒有伴隨著“下沉”。因此，當某具體領域發(fā)生糾紛或違法行為時，街鎮(zhèn)政府在行使管理職能的過程中，常常會發(fā)現(xiàn)無權去管但又不得不管的現(xiàn)象。一些職能部門的執(zhí)法工作需要街鎮(zhèn)政府配合，但缺乏明確的依據(jù)和工作機制，使街道行政執(zhí)法工作無力可發(fā)，想為不敢為，也使就近執(zhí)法、屬地管理的構想難以統(tǒng)籌。

但是權力下放并不是意味著把所有行政執(zhí)法權全部賦予街鎮(zhèn)，街鎮(zhèn)執(zhí)法主要對象是那些容易發(fā)現(xiàn)，處置簡單易行的違法行為。如不加以甄別，授權過多，反倒會產生新的問題。所以街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使行政執(zhí)法權的對象主要涉及城市管理、水務管理、衛(wèi)生行政管理、勞動保障、環(huán)境保護、殯葬管理、房屋安全管理、公安消防安全管理、商務管理、文化、安全生產監(jiān)督管理等。

（三）隊伍下沉，強化執(zhí)法隊伍力量

目前，不少基層執(zhí)法隊伍均有大量的勞務派遣人員，而勞務派遣人員由于素質較低且沒有執(zhí)法權力，使得基層執(zhí)法力量不足，執(zhí)法標準不統(tǒng)一。而且各街道雖然成立了執(zhí)法隊，配備3～7名執(zhí)法人員，但是人員并不足以應對繁多的日常執(zhí)法任務，執(zhí)法缺位的現(xiàn)象時有發(fā)生。因此，加強基層執(zhí)法隊員的培訓，有利于全區(qū)統(tǒng)籌調劑專業(yè)人員，避免基層執(zhí)法人員綜合素質和專業(yè)經驗難以適應實際工作需要的情況。同時，對城管工作人員加大支持力度，使每一名執(zhí)法人員都能夠嚴格遵守法律法規(guī)要求，堅持有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究，用良好作風和形象贏得黨和人民的信任。

濱海新區(qū)在18個街鎮(zhèn)建立了綜合執(zhí)法大隊，由綜合執(zhí)法大隊以街鎮(zhèn)名義執(zhí)行行政處罰權。在隊伍配備上，把原先分散在各個行政部門的近1 000名執(zhí)法人員和輔助執(zhí)法人員全部劃轉到街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法大隊，并按照街鎮(zhèn)常住人員口萬分之三至萬分之五的比例，逐步加強基層執(zhí)法力量，全方位完善資金、裝備等保障，確保綜合執(zhí)法有效開展，從而改變了以往解決問題緩慢，各部門推諉扯皮的狀況。

二、濱海新區(qū)新一輪綜合執(zhí)法體制改革的內容

（一）一支隊伍管全部

完善綜合執(zhí)法組織架構，實現(xiàn)一支隊伍管到底。由于行政執(zhí)法體制機制不健全的原因，導致執(zhí)法部門之間權力邊界不清、多頭執(zhí)法、重復執(zhí)法、相互推諉扯皮，難以形成合力，“七八頂大蓋帽管不住一頂破草帽”。濱海新區(qū)以加強街鎮(zhèn)執(zhí)法完善管理體制為抓手，與城市網格化管理結合，組建區(qū)綜合執(zhí)法局、功能區(qū)綜合執(zhí)法局、街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法大隊，并設立區(qū)城市網格化管理指揮中心，率先實現(xiàn)街鎮(zhèn)一支隊伍管全部、管到底的基層執(zhí)法新模式，著力解決執(zhí)法主體不清、權責不明問題。圍繞構建權責一致、快捷高效的基層行政執(zhí)法體制，整合執(zhí)法體系，下移執(zhí)法重心，縮短執(zhí)法半徑，將與人民群眾日常生活、生產直接相關的行政執(zhí)法活動，授權街鎮(zhèn)實施，推行“一支隊伍管全部、管到底”的執(zhí)法新模式，實現(xiàn)基層執(zhí)法全域覆蓋。2014年8月7日新區(qū)掛牌成立18個街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法大隊，區(qū)綜合執(zhí)法局將700余名執(zhí)法人員劃轉到各街鎮(zhèn)執(zhí)法大隊，下放行政、人事和財務管理權，執(zhí)法大隊由街鎮(zhèn)和區(qū)執(zhí)法局雙重管理。有學者建議，“一支隊伍管執(zhí)法”不能忽視執(zhí)法的專業(yè)性，要堅持專業(yè)化執(zhí)法程序，保證人員的專業(yè)性；各種執(zhí)法集中在一個隊伍里，要注重隊伍自身的管理，加強執(zhí)法監(jiān)督，避免隊伍龐大臃腫，避免濫用權力；執(zhí)法職能集中在一起，行政管理的其他諸如審批、管理等職能還由相應部門承擔，需要保證這些部門之間對接順暢。天津政府方面注意到了這些問題，對綜合執(zhí)法進行了規(guī)范。

（二）一張清單明責任

科學界定綜合執(zhí)法范圍，厘清政府權力清單，按照“三可三不”劃轉職能。

“三可”：與城管執(zhí)法權相關的執(zhí)法權可劃入；多個部門執(zhí)法依據(jù)相似、易權責交叉的可劃入；現(xiàn)場檢查和憑借經驗易于判斷，不需要專業(yè)設備和技術檢測手段即可定性的可劃入。

“三不”：市場監(jiān)管領域行政執(zhí)法不劃入（將來統(tǒng)一納入籌建的市場監(jiān)管局）；專業(yè)化程度高、不需要大量巡查的不劃入；屬于中央垂直管理的海關、國稅、金融監(jiān)管、出入境檢驗檢疫等部門，以及涉及國家安全與需要限制人身自由的不劃入。

另外，還通過明確綜合執(zhí)法職能范圍，進一步劃定政府部門與綜合執(zhí)法機構的執(zhí)法職責界限，厘清政府部門執(zhí)法權力清單，構成新區(qū)獨創(chuàng)的分類執(zhí)法格局，即：綜合執(zhí)法局統(tǒng)一負責綜合類行政執(zhí)法；市場監(jiān)管局統(tǒng)一負責市場監(jiān)管類行政執(zhí)法；各有執(zhí)法權部門負責行業(yè)執(zhí)法和專業(yè)執(zhí)法，做到每類事只有唯一部門管理。

（三）一個平臺全監(jiān)督

創(chuàng)新監(jiān)管方式，一個平臺全監(jiān)督。平臺是在智慧濱海“三個一”的基礎上，充分利用互聯(lián)網、智能識別、電子簽章等技術提升建設的綜合執(zhí)法監(jiān)督指揮平臺。監(jiān)察局管理，由專門處室專職負責，采取服務外包模式運作。中心作為區(qū)綜合性城市管理的實施主體，統(tǒng)籌城市網格化管理、市民熱線管理等職能，主要負責區(qū)城市管理全方位、全時段監(jiān)督指揮，及時巡查發(fā)現(xiàn)、受理舉報、移交案件、分類處理和監(jiān)督核查；對各類案件進行整理分析，發(fā)現(xiàn)和排查隱患，對政府部門、企事業(yè)單位涉及城市管理的履職情況進行監(jiān)察、評價和服務；管理巡查員隊伍，負責城市管理基礎數(shù)據(jù)庫建立、維護、開發(fā)及管理等工作。建立健全城市網格化管理信息平臺，將新區(qū)按照標準劃分成若干邊界清晰、大小適當?shù)木W格化管理基本單元，實現(xiàn)網格化管理全覆蓋。信息平臺實時記錄網格化信息員巡查發(fā)現(xiàn)，指揮中心立案分派，相關部門處置反饋，網格化信息員現(xiàn)場核查結案等閉環(huán)運行全流程。實現(xiàn)綜合執(zhí)法工作“執(zhí)法責任網格化、勤務管理可視化、法規(guī)應用編碼化、處罰審批網絡化、案卷管理電子化”。依托信息平臺技術整理分析，及時發(fā)現(xiàn)城市部件和事件矛盾多發(fā)、影響城市管理秩序的存在隱患，直接報告區(qū)政府，充分發(fā)揮綜合監(jiān)察作用。將信息平臺與城建熱線、報警熱線、市民熱線以及媒體報道等信息來源緊密結合，充分發(fā)揮外部監(jiān)督作用。

（四）一套機制強保障

完善配套設施，一套機制強保障。推行執(zhí)法管理標準化，對全區(qū)綜合執(zhí)法機構從服務基礎、服務管理、服務質量、服務公開、服務形象、服務效能、服務監(jiān)督、服務運行、服務評價九個方面制定明確標準，促進嚴格規(guī)范、公正文明執(zhí)法。建立如街鎮(zhèn)例會、信訪投訴、考核通報、督查專報等一系列工作制度，加強隊伍建設，通過增加人員、提供資金、改良裝備、人員培訓等一系列制度措施，全方位、多渠道強化執(zhí)法保障。通過行政執(zhí)法體制機制以及管理的改革，有效破解基層執(zhí)法難題。實現(xiàn)四個轉變：多頭執(zhí)法轉變?yōu)榧袌?zhí)法，權責不清轉變?yōu)闄嘭熃y(tǒng)一，監(jiān)管不力轉變?yōu)楸O(jiān)管到位，保障不足轉變?yōu)楸Ｕ嫌辛Α?/p>

三、濱海新區(qū)新一輪綜合執(zhí)法體制改革的效果

（一）“一支隊伍管全部”解決了權責交叉、執(zhí)法效率低的問題

十八屆三中全會決定提出深化行政執(zhí)法體制改革，指出理順城管執(zhí)法體制，提高執(zhí)法和服務水平。“一支隊伍管全部、管到底”是一種解決途徑和方向，有利于解決權責交叉、多頭執(zhí)法、不獨立和效率低的問題，這對于國家治理在基層實現(xiàn)有探索意義。經過全市多個地方試點后，天津在濱海新區(qū)率先推開執(zhí)法改革。

隨著改革的實施，城管執(zhí)法的范圍逐漸擴大。城管執(zhí)法局的執(zhí)法范圍建立在中央2002年提出的市容環(huán)境衛(wèi)生、城市規(guī)劃管理、城市綠化管理、市政管理、公安交通（侵占道路）、工商行政（無證商販）、環(huán)境保護（部分）等7項基礎上。其中，大部分城市對于林業(yè)管理、違法設置戶外廣告、流動攤點的管理權也納入了城市管理綜合執(zhí)法局。街鎮(zhèn)執(zhí)法地位也逐步明確，大部分的街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法隊伍都以上級執(zhí)法局的名義進行執(zhí)法，日常工作接受上級執(zhí)法局和街道辦事處雙重領導。其中財務和辦公地點一般由街鎮(zhèn)辦事處負責，考核和監(jiān)督由上級執(zhí)法局負責。逐步統(tǒng)一了行政執(zhí)法的標準，各地不斷統(tǒng)一行政執(zhí)法的標準和程序，將多個執(zhí)法權歸并到若干部分部門，再由地方政府和各部門制定執(zhí)法條例和執(zhí)法規(guī)范，進一步統(tǒng)一執(zhí)法依據(jù)和流程，初步改變了多頭執(zhí)法、重復執(zhí)法、擾民執(zhí)法等現(xiàn)象，提高了執(zhí)法效率和效能。

執(zhí)法機制體制也在不斷優(yōu)化。由城管綜合執(zhí)法局統(tǒng)一在各街道設立執(zhí)法隊伍，實現(xiàn)了部分執(zhí)法重心的下移，使行政執(zhí)法開始適應城市管理綜合化、區(qū)域化的發(fā)展趨勢，并提高了基層執(zhí)法人員的執(zhí)法能力和效率。

（二）“一張清單明責任”有利于構建權責一致的執(zhí)法體系

將區(qū)政府17個部門的相關執(zhí)法權限部分或全部下放至街鎮(zhèn)，組建綜合執(zhí)法大隊，相對集中行使13大類近300項行政處罰權以及與之相關的行政強制措施。主要涉及城市管理、水務管理、衛(wèi)生行政管理、勞動保障、環(huán)境保護、殯葬管理、房屋安全管理、公安消防安全管理、商務管理、文化、安全生產監(jiān)督管理等，加快了轉變政府職能的步伐。厘清執(zhí)法權力清單的舉措，縮短了執(zhí)法半徑，有利于構建快捷高效、責權一致的基層行政執(zhí)法體系，為全面提升政府治理能力提供了堅強保障。

（三）“一個平臺全監(jiān)督”有利于保障執(zhí)法程序和執(zhí)法效果

區(qū)級監(jiān)督指揮平臺主要通過受理投訴、視頻查看、案卷評查、現(xiàn)場監(jiān)督等方式，對街鎮(zhèn)、功能區(qū)綜合執(zhí)法機構實施行政處罰、行政強制、行政檢查的合法性、正當性以及執(zhí)法效能進行綜合考評，主要包括勤務管理、行為監(jiān)督、過程監(jiān)督、結果監(jiān)督，并且建立街鎮(zhèn)、功能區(qū)內部監(jiān)督指揮二級平臺，負責對本系統(tǒng)綜合執(zhí)法的指揮、調度、監(jiān)督和管理，及時受理各類問題信息并反饋處置結果。平臺的特點是全方位覆蓋濱海新區(qū)2 529平方公里，并全天候處理，全過程監(jiān)督。平臺設立專職坐席人員，實行24小時輪流值守，隨時受理、分派各類事部件問題，平臺可以通過視頻系統(tǒng)（動中通取證、移動視頻監(jiān)控、手持視頻終端等智能化裝備）等方式，對執(zhí)法全過程進行實時監(jiān)督。

“勤務管理”指對執(zhí)法人員定點定時勤務，定段定區(qū)域巡查情況以及執(zhí)法裝備使用情況進行監(jiān)督。監(jiān)督執(zhí)法人員是否嚴格遵守法律規(guī)范，是否對負責區(qū)域進行巡查，是否對違法情況進行處理，縮短了執(zhí)法半徑，加快事故處理的效率，也縮短處理違法事件的時間，減少事故發(fā)生的可能，減輕事故對居民的威脅。

“行為監(jiān)督”指對執(zhí)法人員執(zhí)行用語規(guī)范、舉止規(guī)范、儀容規(guī)范、著裝規(guī)范等情況進行監(jiān)督。對執(zhí)法人員的執(zhí)行用語、舉止、儀容、著裝進行監(jiān)督，保證執(zhí)法人員執(zhí)行任務時的素質，維護黨和政府的形象，得到人民的信任。統(tǒng)一執(zhí)法人員的著裝，更有利于人民清楚看到執(zhí)法人員，從而得以尋求幫助，加快解決問題的步伐，減少危機存在的威脅。

“過程監(jiān)督”指對執(zhí)法主體的辦案時限以及文書制作質量進行監(jiān)督。對辦案時限進行監(jiān)督，減少每個案件的辦理時間，提高執(zhí)法人員辦案的效率，每天處理的案件也可以增加，避免案件累積太多得不到及時處理的情況。對文書制作進行質量監(jiān)督，提高案件處理的質量，避免由于應付差事而造成的案件處理失誤。“過程監(jiān)督”增加執(zhí)法人員辦案過程中的責任心，從而避免了案件處理不當與案件誤判。

“結果監(jiān)督”指對主體是否適合、法律適用是否正確、執(zhí)法程序是否合法、處罰是否適當?shù)惹闆r進行監(jiān)督。對案件的整體進行監(jiān)督，增加案件處理的正確率。做到案件處理的有法可依、有法必依，使每個案件處理得當，保證案件的處理符合實情。

（四）“一套機制強保障”有利于提高執(zhí)法管理效能

城管執(zhí)法是馬路執(zhí)法、一線執(zhí)法，面對的主要是困難群體和弱勢群體，深陷違法成本低而執(zhí)法成本高的尷尬境地，經常遭遇以暴力威脅手段抗拒執(zhí)法的情況。執(zhí)法人員人身安全受到威脅，執(zhí)法權益不能得到有效保障，亟需建立完善公安、城管聯(lián)動保障機制，增加執(zhí)法的資金和人員的支持，保障執(zhí)法人員的人身安全和個人利益。所以綜合執(zhí)法在開展重大執(zhí)法行動前可以事先報備公安分局調配警力予以配合，重點管理區(qū)域綜合執(zhí)法和公安共同開展聯(lián)合巡查行動，綜合執(zhí)法人員遭遇暴力抗法時，公安迅速出動警力進行現(xiàn)場執(zhí)法保障。

通過完善配套設施，使屬地責任明確，街鎮(zhèn)既有權、又擔責，“以塊為主”的屬地管理責任得到落實。同時，反應能力得到增強，縮短了執(zhí)法半徑，消除了管理盲區(qū)和執(zhí)法空白，實現(xiàn)違法問題早發(fā)現(xiàn)、早控制和早解決，執(zhí)法效能得到了提高。開展網上辦案，對各類事部件問題進行全天候收集、立案、分派和處置，還提高了執(zhí)法管理效能。

說明：本文系國家社科基金項目“我國地方政府執(zhí)行力研究（10CZZ029）”的階段性成果。

責任編輯：王 縉

DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2016.02.017