“十三五”期間我國長江經濟帶合作發展的新常態與協同策略

New Normality and Coordinated Strategy in Yangtze River Economic Belt through Thirteenth Five Year Plan

文郁鴻勝Yu Hongsheng中國國際經濟交流中心上海分中心秘書長，上海社會科學院部門經濟研究所副所長，上海社會科學院城市與人口發展研究所所長、研究員、博導

?

“十三五”期間我國長江經濟帶合作發展的新常態與協同策略

New Normality and Coordinated Strategy in Yangtze River Economic Belt through Thirteenth Five Year Plan

文郁鴻勝Yu Hongsheng中國國際經濟交流中心上海分中心秘書長，上海社會科學院部門經濟研究所副所長，上海社會科學院城市與人口發展研究所所長、研究員、博導

摘要：推動長江經濟帶發展必須從中華民族長遠利益考慮，走生態優先、綠色發展之路，使綠水青山產生巨大生態效益、經濟效益、社會效益，使母親河永葆生機活力。由于長江經濟帶城市群發展的重點各有側重，解決問題的方法也有所差異，而區域合作的初級階段是城市的布局合作，中級階段是生產的要素合作，高級階段是政府間的制度合作，因此，在長三角城市群發展中，關鍵是如何完善創新區域協調的發展體制與機制問題。要統籌各地改革發展、各項區際政策、各領域建設、各種資源要素，促進長江經濟帶實現上中下游協同發展、東中西部互動合作，區域協調發展就成為推動長江經濟帶發展的重要內容與新常態。

關鍵詞：長江經濟帶；生態優先；協調發展；航道聯運

黨中央、國務院高度重視長江經濟帶發展。今年1月5日，習近平總書記在重慶召開推動長江經濟帶發展座談會。他強調，長江是中華民族的母親河，也是中華民族發展的重要支撐。推動長江經濟帶發展必須從中華民族長遠利益考慮，走生態優先、綠色發展之路，使綠水青山產生巨大生態效益、經濟效益、社會效益，使母親河永葆生機活力。2014年國家出臺了《國務院關于依托黃金水道，推進長江經濟帶發展的指導意見》，指導意見已頒布有一年多了，目前長江經濟帶發展得如何，地方政府又做了那些重大決策，是廣大民眾十分關心的問題。中國國際經濟交流中心曾在長江經濟帶的11個省市，做了近千份問卷，想了解一下國家出臺的指導意見，究竟產生了哪些重大的影響。由此，對“十三五”期間我國長江經濟帶發展的新常態，可以得出些初步的認識。

一、長江經濟帶區域發展的合作特點

在推動長江經濟帶發展座談會上，習近平總書記指出，推動長江經濟帶發展必須建立統籌協調、規劃引領、市場運作的領導體制和工作機制。要統籌各地改革發展、各項區際政策、各領域建設、各種資源要素，促進長江經濟帶實現上中下游協同發展、東中西部互動合作。因此，區域協調發展就成為推動長江經濟帶發展的重要內容。長江經濟帶有11個省市的三大和二小共有5個城市群所構成。近年來，經濟總量約占全國GDP的35％左右。其中，長三角城市群由江蘇、浙江、上海和安徽所構成，經濟總量約占全國的20％，約13萬億。長江中游城市群由湖北武漢的“1+8”城市群、湖南的長（沙）、株（洲）、（湘）潭城市群和江西的南昌、鄱陽湖城市群等所組成，GDP約3.7萬億。成渝城市群由成都部分區域和重慶所構成，GDP約4.5萬億，另外還有云南的滇中城市群和貴州的黔中城市群。

（一）呈階梯發展階段的區域合作特點

區域一體化是區域合作的目標。從區域合作的模式來看，有一個階梯發展的階段。區域合作的初級階段是城市的布局合作，中級階段是生產的要素合作，高級階段是政府間的制度合作。所謂布局合作，就是在區域合作的布局上，按生產力布局的規律和區位優勢，分清楚哪些城市進入這個區域合作的范圍，哪些城市進入另一個區域合作的范圍。比如：長三角城市群的區域布局就走過了近30年的發展歷史。上世紀的80年代初，國務院成立了上海經濟區，區域合作設定的范圍是環太湖的長三角的10個城市，結果這個范圍實施了1年，馬上就被行政區劃體制打破了。因為中國是一個行政區經濟，而不是一個經濟區經濟。上海經濟區的合作范圍從江浙滬發展到安徽、江西、福建。今天的長三角區域合作范圍定格在了滬蘇浙皖。

（二）風生水起的布局合作及要素合作

在長江中游城市群，目前還處于區域的布局合作階段，鄂、湘、贛三省的區域合作重點，將在區域合作的布局上制定統一規劃。成渝城市群走過了區域合作布局的初級階段，已經到了要素合作階段。成渝城市群同屬于四川省一個行政體制，正因為在同一個行政區劃中，從區域合理布局的規律出發，形成了成渝城市群。目前，成渝城市群正是區域合作發力的時候，發展速度名列前茅。要素合作，加速了在人流、物流、技術流、資金流和信息流流動，政府按市場經濟搭臺，企業按市場經濟唱戲，區域合作風生水起。

（三）制度合作的先行區域和通暢平臺

長三角城市群走過了區域的布局合作和要素合作階段，目前已經進入到了區域合作的最高層面即制度合作階段。長三角是我國城市群合作的先行區域，早些年，政府按市場規律設計了一系列合作政策，極大地提高了區域的企業積極性，要素合作提高了勞動生產力，創造了巨大的財政紅利，地方政府稅收頗豐。由于企業的生產要素需要不斷地流動，這樣才能不斷地產生紅利勢能，因此，長三角的企業就產生了生產要素流動的強烈愿望。但是，當地政府由于得到了較高的稅收，就不愿意區域內的企業生產要素流出，就設定了限制要素流出的門檻，于是就形成了長三角的生產關系成了長三角生產力發展的桎梏。

從長三角區域一體化目標來看，地方政府意識到了這個現象，清楚地認識到，要加速要素流動，這不是在企業層面上能夠推動的，關鍵是要在政府的制度層面上進行合作。區域合作的對象是政府，合作除了經濟以外，還應包括社會、人口、資源、環境等全方位內容。長三角政府在合作的體制與機制上，創造了一個通暢的運行平臺，實行了“三級運作、統分結合”的區域合作協調機制，建立了三省一市的決策層（滬、蘇、浙、皖最高決策體制）、協調層（副省級座談會的協調機制）和執行層（各省市委辦局執行機制）的三級運作模式，協調了長三角區域需要解決的綜合交通、能源合作、環境保護、勞動保障和人力資源、區域信用體系、區域信息共享等專題問題，并在這些方面取得了積極進展。

二、長江經濟帶三大城市群發展的重點

優化長江經濟帶城市群布局，依托長三角、長江中游、成渝這三大城市群帶動長江經濟帶發展是關鍵。由于三大城市群的區位、功能和定位各不相同，經濟與社會發展的規模、總量、結構與區域資源、環境有較大的差異，因此，長江經濟帶發展在國家戰略規劃下各有重點。

（一）建設江海聯運的黃金經濟帶

長三角城市群要在形成長江上中下游發展一盤棋的基礎上，共同努力把長江經濟帶建成生態更優美、交通更順暢、經濟更協調、市場更統一、機制更科學的黃金經濟帶。長三角城市群要在成為連接絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的重要紐帶的前提下，很重要的一項任務就是建設江海聯運體系。長三角區域處于長江與東海的交匯處，國家戰略布局是以上海港為核心，以江蘇港和浙江港為兩翼，建設上海國際航運中心。國務院批復了浙江舟山群島新區規劃，將舟山群島定位為江海聯運服務中心，將建設我國大型原油儲備與原油加工基地，并規劃進行杭州灣大通道的建設。舟山群島有1 390個島嶼，擁有兩萬平方公里的海域，舟山布局通過實施“小島遷、大島連”的規劃目標，已經具備了承接我國海洋重大項目的基礎條件。舟山群島可開發的深水岸線有50余處，總長280公里，占到了全國的五分之一，航路眾多，航道縱橫，水深浪平，多條國際航線穿境而過，是我國乃至世界大規模建港航線最有利的地區之一。舟山群島將建設全球性一流的大宗商品綜合樞紐港，以物流成本吸引和集聚全球大宗商品戰略物資，利用大宗商品深水泊位，打造水水中轉的集裝箱轉運基地，培育大宗商品航運服務，發展大宗商品配套加工服務，要成為我國江海聯運的服務中心。江蘇在江海聯運建設中，加快推進長江南京以下深水航道的建設，長江南京以下深水航道主要是對南通至南京227公里航道內的水道整治，整治工程完工后，可滿載五萬噸級集裝箱船雙向通航，并兼顧十萬噸級散貨船減載。

（二）創造環境良好的新興產業集群

努力建成黃金經濟帶是長江中游城市群發展的目標，為此長江中游城市群發展的重點，是要建立統一市場、加快轉方式調結構，優化產業布局、統籌港口岸線資源，使市場在資源配置中起決定性作用的基礎上，創造良好的市場運行環境。從湖北省來看，統籌推進了百項重點技術改造示范工程建設，支持鋼鐵、化工、建材、紡織等傳統產業提升裝備水平和技術含量，加快實施了戰略性新興產業“成長工程”、千億產業“接續工程”、“科技企業創業與培育工程”和“科技成果大轉化工程”，實施了服務業的“五個一百工程”。同時，湖北省為了發揮金融在長江經濟帶建設中的主導作用，推動設立了長江經濟帶發展基金，謀劃組建長江銀行。從湖南省來看，啟動了長株潭國家自主創新示范區建設，推進創新創業園區“135”工程。從江西省來看，推進和幫扶60個省級重點產業集群，重點推動“互聯網+”智能制造、現代農業、智慧旅游、文化創意、普惠金融、惠民服務、高效物流、電子商務、便捷交通和綠色環保10個方面的發展，創建了76個國家級和省級現代農業示范園區。

（三）做好生態修復的文明先行工作

長江擁有獨特的生態系統，是我國重要的生態寶庫。習近平總書記強調，當前和今后相當長一個時期，要把修復長江生態環境擺在壓倒性位置，共抓大保護，不搞大開發。因此，無論是長江上、中和下游都要做好生態修復工作。處于長江上游的成渝城市群的任務重點是，要堅守上游地區生態優先發展的定力，發展生態型產業，堅決將可能造成環境污染的產業拒之門外。重慶實施了最嚴格的水環境保護和水資源管理制度，建設沿江綠色生態廊道，長江干流（重慶段）水質在全國7大水系中保持最好。云南把生態文明理念融入產業發展和城市建設全過程，推動綠色發展、循環發展、低碳發展。貴州在創新環境的保護思路上，推進生態文明體制機制改革和示范試點建設。重慶的渝東北生態涵養發展區、渝東南生態保護發展區獲批國家第一批生態文明建設先行示范區。在沿江生態保護和修復上，重慶啟動了新一輪退耕還林還草工程，持續推進石漠化治理、天然林保護等重點工程。長江上游區域將環境污染第三方治理試點，由赤水河流域擴大到烏江、清水江、南盤江流域部分的重點排污企業。

三、解決長江經濟帶發展中問題的思考

（一）完善創新區域協調的發展體制與合作機制

長江經濟帶城市群發展的重點各有側重，解決問題的方法也有所差異。長三角城市群發展中，關鍵是如何完善創新區域協調的發展體制與機制問題。長三角在創新區域協調發展體制機制方面做了大量的工作，如建立了長三角區域“三級運作、統分結合”的區域協調互動合作機制，建立了長三角區域市場一體化合作工作機制，建立了多層多樣的生態環境協同保護治理機制，建立了區域公共治理的合作機制，等等。但是，還存在一些問題。比如，在互動合作機制方面，還存在規劃體系不健全、頂層設計不到位、綜合交通網布局不均、長江沿岸港口結構不盡合理、江海聯運分工不明確等現象。在市場一體化建設機制方面，大通關建設有待提升，啟運港退稅試點有待擴大。在生態環境協同保護治理機制方面，水污染嚴重，地區間環境糾紛較多，區域生態安全屏障脆弱，聯防聯控聯治有待加強。為推動長三角城市群區域協調發展，可以從以下幾個方面考慮。

一是加快推出國家層面的頂層設計與統籌協調機制。比如，研究制定《長江法》,出臺長江經濟帶系統戰略規劃，成立長江流域管理的法定機構。二是加強建設部門條線的流域性與跨部門協調機制。比如，建立長江流域生態保護機構，優先確保飲用水安全，建立全覆蓋的水質監測網，保護岸線濕地與珍稀魚類。再如，實施船舶標準化與綠色化同步推進，完善多式聯運，完善海關跨關區、更換運輸工具形式的中轉通關流程。三是長江口沿岸需要在國家統籌協調基礎上，建立港口聯盟，明確江海聯運的區域合作分工。

（二）依托長江黃金水道的航道建設與滾動開發

長江中游城市群發展中，關鍵是解決如何依托長江黃金水道加快航運中心的建設問題。長江干線航道全長2 838公里，干支流通航里程約7.1萬公里，占全國內河通航總里程的56％，因此被稱為我國的“黃金水道”。長江干線通過建設三峽水利樞紐，實施長江口深水航道治理工程，中游水道整治和清淤應急工程，各級支流航道建設也得到較快推進。上游嘉陵江烏江等支流，航道建設采用航運發展與水電站建設相融的航電結合模式進行航道整治；中游湘江、沅水等支流，航道建設重視綜合利用滾動開發的原則；下游水網地區，航道建設采取以河道疏浚整治為主的措施。長江黃金水道正逐步形成以上海、南京、武漢和重慶為中心的區域性港口群。

長江中游水系航運發展尚有很大潛力，目前主要存在問題是：長江中游航道大多通航等級偏低，航道等級結構不合理。因此，長江中游城市群以航運為龍頭的綜合交通網建設就存在較大差距，江海直達運輸能力有限。長江干線航道潛能沒有充分發揮，中游航道灘多水淺航槽演變劇烈，再加上江海直達船型的限制，江海直達運輸發展緩慢。同時，長江沿岸大部分港口功能單一，機械化程度低，基礎設施建設滯后。再者，長江黃金水道航運服務業主要以船代、貨代等附加值較低的下游服務為主，在航運融資、咨詢、保險、仲裁、海損理賠、公證公估、航運組織、船舶管理、海運經紀等航運服務上，還沒有形成規模，航運服務業的國際化程度較低。為完善長江中游城市群依托長江黃金水道加快航運中心的建設問題，可以從以下幾個方面考慮。

一是全面推進長江干線航道系統化、標準化治理，推進船舶的大型化、標準化進程。整治南京以下航道的12.5米深水航道建設工程，提高支流航道等級，基本建成干支銜接、形成江海直達的高等級長江水系航道網。長江水系主要港口布局應以流域性航運物流樞紐的上海、南京、武漢、重慶為中心，下游地區港口群，應配合上海國際航運中心和東部沿海港口建設，中游地區港口群，應依托武漢新港建設，逐步形成以武漢新港為主體，以中部地區重要港口為補充的國內綜合運輸中轉集散基地。上游地區港口群，以把重慶港建設成為長江上游航運中心為契機，加大云南、貴州、四川等省港口的建設力度，完善港口集疏運系統。二是在長江流域，加快航運中心集疏運一體化服務系統建設。香港之所以能在航運集裝箱運輸量大量外移到深圳之后，航運業產值仍然有所提升，主要是因為他們能為深圳等港口提供國際航運的一體化服務。目前，長江流域航運服務企業總體服務類型單一，服務項目集中在中低端，企業服務網絡化程序低。再者，推動水水中轉船舶研發應用，推進內陸河網、長江、洋山港水水中轉標準化船型及綠色節能船舶的研發、制造和應用，并將水水中轉船舶、綠色節能船舶研制納入國家科技重大專項，促進水水中轉發展。三是完善長江中游航運發展的配套政策。比如，支持和促進航運服務產業加快發展的財稅優惠政策，加大集聚航運人才向長江流域集聚的政策，優化口岸通關環境，便捷航運物流發展的政策，等等。

（三）長江上游生態的系統治理與協調管理

長江上游城市群發展中，關鍵是解決流域生態環境治理與協調管理的問題。近年來，長江流域生態環境的惡化沒有大的改觀，長江沿岸集聚著約有40余萬家化工企業，分布著五大鋼鐵基地、七大煉油廠，工業三廢的排放量逐年激增。工業污染直接排入長江，大量水電站的建立改變了長江本身的生態平衡，而過度捕撈給漁業資源造成了毀滅性打擊，這使得長江流域面臨著水資源、水災害、水環境、水生態四大問題的困擾，“魚米之鄉”已經成了“污染之鄉”。為完善長江上游生態環境治理與協調管理的問題，可以從以下幾個方面考慮。

一是要科學確定長江河流生態系統用水總量，以及湖泊、水庫、地下水等生態系統用水總量和水位要求。全面控制水資源開發利用程度，加強干流沿江5個城市(上海、南京、武漢、重慶、攀枝花)河段和5條主要支流(嘉陵江、岷江、沱江、漢江、湘江)綜合治理，強化5個主要湖泊(滇池、巢湖、太湖、洞庭湖、鄱陽湖)和2個重要水庫(三峽、丹江口)富營養化治理。二是按照“誰開發、誰保護，誰破壞、誰恢復，誰受益、誰補償，誰污染、誰付費”的原則建立生態補償機制。具體包括：落實碳排放補償機制，量化長江流域清潔空氣供給費用補償；加快推進南水北調工程并選擇中線供水方案，讓長江中上游清潔水資源能更好地惠澤民生；建立下游經濟發達地區反哺中上游欠發達地區機制；提高國有公益林補償標準，加大退耕還林補償力度；完善流域環境污染聯防聯控機制和應急預警體系。三是創新長江生態保護的管理協調機制。建議設立專門負責長江流域環境保護合作的委員會，制定關于環境合作的長期規劃與發展戰略，加強區域環境立法的合作與協調；建立長江流域信息通報機制，共享環境監測信息，積極推行環評會商交流；建立區域內的重大環境事件的通報機制，污染整治工作的協作機制、區域聯合執法機制，進一步建立健全環境保護協調機制。

責任編輯：張 煒

DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2016.02.014