困境與出路：生態補償法律制度探析

李巍

[摘 要]生態補償是運用經濟手段實現資源環境保護和恢復的一項利益協調和平衡機制，是實現人與自然和諧發展的重要舉措。經濟發展與環境破壞之間的矛盾使生態補償制度構建具有現實的迫切性。生態補償立法的缺失、補償資金渠道單一和補償方式簡單，以及公眾參與制度的不足等缺陷導致生態補償問題陷入困境。通過健全生態補償法律體系、拓寬多元化補償融資渠道以及完善公眾參與制度，以期對生態補償制度的構建有所裨益。

[關鍵詞]生態補償；生態補償法律制度；公眾參與

[中圖分類號]D912.1 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2016）03 — 0048 — 03

2015年4月，中共中央、國務院印發《關于加快推進生態文明建設的意見》，明確提出“健全生態保護補償機制”，科學界定生態保護者與受益者權利義務，形成生態損害者賠償、受益者付費、保護者得到合理補償的運行機制，建立地區間橫向生態保護補償機制。生態補償是為了調整人與自然環境的關系而實施的一項復雜的社會系統工程，是保護生態環境、推進生態文明建設，實現生態平衡的一項環境經濟政策。生態補償能夠促進自然資源的合理開發利用，實現生態系統的良性運行循環，既是生態環境得以保護和修復的必要措施，也是維護國家生態安全的重要手段，對實現我國可持續發展戰略有重要意義。

一、生態補償法律概念的界定

生態補償在國外稱為“生態環境服務付費”，是一種經濟機制，強調對生態系統的經濟補償。我國關于生態補償的研究起步較晚，1998年《中華人民共和國森林法》修改時才正式確立了“森林生態效益補償制度”這一概念。在生態學視野中，生態補償是指生態系統的自身恢復能力，當生物有機體、種群、群落或者生態系統在受到干擾時，所表現出來的緩和干擾、調節自身狀態使生態得以維持的能力。〔1〕關于生態補償的法律概念，目前學術界尚無統一認識。曹明德教授認為，生態補償是指在合理利用自然資源的過程中，國家對開發利用環境資源的行為收取相應費用以對保護生態環境資源的受損主體進行經濟補償，或者用于生態環境修復的一項法律制度。〔2〕杜群教授對生態補償所下的定義是指對損害環境資源的行為向環境開發利用主體收取費用，將所征收的費用補償給利益受損主體，以達到保護自然資源環境的目的。〔3〕呂忠梅教授認為，生態補償既包括對受到破壞和污染的環境本身的恢復和治理，又包括對生態環境保護者的補償。在其看來，生態補償是指國家對于人類的社會經濟活動給生態系統和自然資源環境造成的破壞、污染進行補償、恢復、綜合治理及對環境受損區域內的居民提供資金、實物、技術等進行補償的一系列活動的總稱。〔4〕李愛年教授則提出，生態效益補償是指為了保護和恢復生態系統的生態功能和價值，實現生態系統的持續供給和社會公平，國家對導致生態功能減損的自然資源開發或利用者征收費用，對為改善、維持或增強生態功能為目的的利益受損者給予經濟和非經濟形式補償的制度。〔5〕

縱觀以上不同學者的觀點，筆者以為，生態補償所要達到的目的是為了保護生態價值或恢復生態系統的生態功能，合理、適度地開發、利用環境資源，促進代際平衡和生態系統的可持續利用，以保護生態環境，促進人與自然的和諧發展。但恢復和治理被破壞和污染的環境本身并非“補償”的直接目的，生態補償的直接目的是對生態環境保護中利益受損者和貢獻者的權益保護，生態補償不同于生態損害賠償，生態補償屬于行政補償的性質。行政補償也叫行政損失補償，是指行政主體因合法行使公權力行為造成相對人合法權益受損或相對人為社會公共利益而受到損害時，行政主體依法彌補相對人損失的一種法律救濟制度。〔6〕從行政法的角度而言，補償一般是對直接損失的適當補償，賠償則不同，除了賠償直接損失外，還包括賠償可得利益損失，這也符合經濟學的外部性理論。

因此，筆者認為，生態補償應當是基于改善、恢復與可持續利用生態系統功能的目的，行政主體對于生態環境保護中利益受損者合法權益的填補與回復，實現生態公益和個人犧牲的私益間平衡的一種制度。生態補償是政府承擔生態保護責任，基于公正合理的理念調節利益分配關系，實現生態可持續發展的重要舉措。

二、生態補償法律制度的困境分析

（一）生態補償法律體系不健全

我國尚無行政補償的專門立法，生態補償制度在我國憲法中也找不到依據。雖然生態補償在新《環境保護法》中被明確提出，規定國家建立、健全生態保護補償機制，加大財政轉移支付力度，落實生態補償資金。但我國現有的生態補償立法分散，立法層次較低，關于生態補償的相關規定散見于多部單行法中，如《森林法》、《防沙治沙法》、《草原法》、《礦產資源法》等，迄今為止尚未制定統一的生態補償法，使得生態補償制度缺乏健全、系統的法律法規體系。生態補償是多個利益主體之間一種權利、義務及責任的重新分配過程，盡管在一些單行法中規定了生態補償的內容，但仍屬于原則性指導的條款，關于補償的范圍、主體、標準、程序等內容依然缺乏具體明確的法律法規依據。立法的滯后以及立法的效力位階低，遠不能滿足生態環保的需要，使生態補償實踐缺乏法律的支持，不利于生態補償工作的落實和推進。

（二）生態補償資金來源單一

環境問題產生的基本原因是政府、市場雙失靈。當前我國生態補償模式主要有兩種，政府主導模式和市場導向模式，政府主導補償是目前生態補償的主要途徑，補償的方式有資金補償、實物補償、政策補償和技術補償四種，主要以資金補償為主，實物補償、政策補償等為輔。生態補償順利實施主要依靠補償資金投入的可持續性。〔7〕目前政府生態補償資金來源主要是中央和地方財政資金投入，通過財政轉移支付、財政補貼的形式進行生態補償，屬于典型的行政補償，以縱向轉移支付為主。但生態補償對資金的需求量大，無疑增加了中央和地方政府的財政負擔，完全依靠政府主導生態補償難以完成，也體現不出“誰受益，誰補償”的公共負擔平等理論。以市場導向的生態補償方式，如簽訂環境協議、水權交易等對流域環境保護者進行經濟補償在實踐中所占比重較小，更別提來自社會等其他渠道的資金參與了，生態服務的付費市場也未形成。生態環境作為一種公共產品，單一的資金來源和補償方式，缺乏完整的資金籌措機制和長效補償機制，均難以保證生態補償的可持續進行。

（三）生態補償公眾參與不足

法的正當性在于民意的體現，參與是利益的表達與實現，是權力的再分配。公眾參與是民主政治的基石和裁量決定之理性工具，協商是民主行政的中心。〔8〕公眾參與生態保護是公眾知情權和表達權的體現，能夠起到控制公權力擴張、防止裁量權濫用的作用。我國的生態補償是在政府主導下進行的，吸納公眾參與環境保護能夠使公眾了解生態補償的具體情況，明確權利義務，合理表達訴求，防范風險，既是政府信息公開的體現，也是生態補償目標得以實現的重要保證。生態補償制度涉及多個利益相關者，目前尚未建立起廣泛的公眾參與生態環境保護機制，缺乏公眾的參與，生態補償政策的制定、實施都不能充分體現利益相關人的利益。新的環保法中明確規定了“綜合治理、公眾參與、損害擔責”的環保原則，在自然資源保護方面的單行法中也有規定公眾參與的內容，但同樣存在參與主體不明晰、參與渠道不暢通等問題，公眾參與缺乏組織性、行為缺乏約束，政府信息公開程度不夠，參與范圍、形式、參與機制都沒有明確的法律依據和保障，造成公眾參與度較低、參與流于形式，參與效力大打折扣，影響了生態補償決策的科學性和民主性。

三、完善生態補償法律制度的對策

（一）加快生態補償立法

保護生態環境必須加強生態文明制度建設。生態補償實際上是一種利益協調，生態補償關系到生態環境保護者、利益受損者能否得到公平的經濟補償問題，進而影響到社會穩定問題。相對于已經實施十多年的生態移民工作，生態補償制度明顯滯后，2010年開始起草的《生態補償條例》至今尚未出臺，作為一項復雜的系統工程，涉及不同主體的利益，現有的生態補償主要集中在礦產資源開發、森林、草原等領域，濕地、流域等領域尚處于起步階段，因此，必須加快推進生態補償的立法工作。盡快頒布《生態補償條例》，確立生態補償的基本原則，明確補償的主體和范圍、確立補償的標準和形式，以及法律責任的承擔及相應的制度保障。同時應進一步完善與生態補償有關的環境資源法律，修訂相關法律法規關于生態補償的內容，通過整合已有的法律法規，使各法律法規間統一協調、相互銜接、互為補充，從而構建起統一完備的生態補償法律體系。

（二）拓寬多元化補償融資渠道

資金補償是生態環境建設的根本保證。生態補償光靠國家財政支持遠遠不夠，必須推進環境生態建設的市場化運作機制，建立國家、地方政府、行業以及區域等多層次的補償系統，形成政府主導、市場運作、公眾廣泛參與的多元化補償機制。〔9〕引入市場機制，借助法律手段，拓寬生態補償融資渠道，是保證生態補償有效運行的根本條件。首先，鼓勵社會閑散資金參與環境保護生態建設，充分發揮民間資本的力量，按照“誰投資，誰受益”的原則吸引國外資金投資參與生態建設，為環保生態產業提供資金支持。其次，建立橫向的財政轉移支付制度，目前我國生態補償資金主要是縱向的財政轉移支付，應通過省際間的對口支援建立區域間橫向的轉移支付制度，使財政資金能夠實現橫縱向之間的雙向流動，實現區域間公共服務水平的均衡。再次，可以考慮開征生態補償稅，通過稅收杠桿調節資源開采和環境保護之間的關系，提高破壞環境的成本，提高生態保護的意識。最后，積極探索市場化生態補償模式，完善環境產權交易機制、價格機制，通過政府引導建立排污權市場交易制度，發揮市場在資源環境建設中的引導作用，拓寬生態補償的市場融資渠道。

（三）完善生態補償公眾參與制度

民主政治過程為公眾提供了一種直接參與治理、促進政府行政透明并可能使政府承擔更大責任的手段，聽證就是這一民主政治過程中的重要體現。〔10〕公眾作為環境問題的承受人，可以通過參與環境行政立法、決策等途徑表達自己的環境利益訴求，促進環境資源的平衡分配，這是公民環境權的基本體現。要實現公民的參與制度，首先，應該完善生態補償信息公開制度。知情權是公眾參與生態補償的前提，信息獲取不暢會削弱公眾的參與能力，公眾參與的積極性和有效性必將受到影響。在規范環境信息公開方面，有相關法規依據，如《環境信息公開條例》、《政府信息公開辦法》等，但公開的程序和方式還不夠廣泛，應通過新聞發布會、網站、微博、電視，召開座談會、聽證會等多種途徑積極公開環境信息。其次，建立生態補償聽證制度。聽證本質在于使主張不同利益的個人或者團體，可以利用公開的聽證會，表達他們的訴求、質疑或者宣泄他們的怨憤，立法聽證制度是體現民眾公開原則的基本途徑。生態補償涉及多方利益主體，在生態補償過程中，為了保證相關利益主體的權益，避免決策的盲目性和隨意性，應建立聽證制度，邀請各方利益代表充分表達自己的意見和建議，力求決策的民主與科學。最后，積極發揮環保公益組織在生態補償中的作用。作為公益性社會組織，環保公益組織能夠在政府、公眾之間搭建橋梁，為公眾參與生態補償提供一個有力的平臺。環保公益組織能夠提升公眾的環保意識，監督和制約政府權力的行使，增強公眾的參與責任和參與能力，也是保證公眾參與生態補償的有效措施之一。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕環境科學大辭典編委會編.環境科學大辭典〔M〕.北京：中國環境科學出版社，1991：20.

〔2〕曹明德.對建立我國生態補償制度的思考〔J〕.法學，2004，（03）：41.

〔3〕杜群.生態補償的法律關系及其發展現狀和問題〔J〕.現代法學，2005，（03）：186.

〔4〕呂忠梅.超越與保守——可持續發展視野下的環境法創新〔M〕.北京：法律出版社，2003：217.

〔5〕李愛年.生態效益補償法律制度研究〔M〕.北京：中國法制出版社，2008：10.

〔6〕方世榮.行政法與行政訴訟法〔M〕.北京：北京大學出版社，2011：477.

〔7〕洪尚群，吳曉青.補償途徑和方式多樣化是生態補償基礎和保障〔J〕.環境科學與技術，2001，（02）：24.

〔8〕葉必豐.行政法的人文精神〔M〕.北京：北京大學出版社，2005：160.

〔9〕李靜云，王世進.生態補償法律機制研究〔J〕.河北法學，2007，（06）：112.

〔10〕蔡定劍.國外公眾參與立法〔M〕.北京：法律出版社，2005：110.

〔責任編輯：陳玉榮〕