京津冀都市圈生態協同治理機制研究

陶紅茹 馬佳騰

[摘 要]京津冀都市圈是我國經濟發展的第三增長極，環渤海經濟帶的中心區域，近些年，由于經濟發展不均衡、制度建設不完善、地區利益沖突嚴重等諸多因素的影響和作用，生態環境問題逐漸成為京津冀各地政府和公眾共同關注的焦點。結合京津冀都市圈的發展現狀，分析該區域生態協同治理中存在的問題，探索實現京津冀都市圈生態協同治理的機制，具有重要現實意義。

[關鍵詞]生態；京津冀都市圈；協同治理

[中圖分類號]F205 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2016）03 — 0027 — 02

2015年4月，中共中央政治局會議審議通過了《京津冀協同發展規劃綱要》，最終確立了北京和天津，以及河北省11個地級市的都市圈協同發展的戰略選擇和具體規劃，京津冀協同發展正式成為國家戰略。京津冀都市圈地域廣闊，人口眾多，資源豐富，發展潛力巨大。近十幾年在京津冀地方政府的努力下取得一些合作成果，但是京津冀都市圈協同發展還需要進一步推進，尤其是關乎公眾健康的生態問題，已經成為京津冀都市圈發展迫在眉睫的問題。

一、生態協同治理理論

協同治理理論是一種新興理論，來自于協同論和治理理論交叉，代表著公共管理理論的新方向。協同治理最核心的概念是協同、合作，強調的是在公共事務的管理過程中，政府、企業、非政府組織、公民個人共同參與，發揮各自的獨特作用，形成高效的合作治理網絡。盡管不同學者對協同治理的內涵有不同的界定，但是從本質上看，都強調主體的多元化、權力的分散化、工作的協同性和目標的公益性。

主體的多元化強調治理主體不僅僅包括公共部門，還包括私人機構，是政府、企業、非政府組織、公民個人共同參與的多元生態治理體系。在這個復雜的治理體系中，政府是最重要的治理主體。由于政府獨特的地位和強有力的作用，政府是生態協同治理的領導者、組織者和監督者。企業在生態協同治理中是重要的治理主體，起著至關重要的作用。由于企業，特別是污染企業既是生態環境的污染者，也是污染的治理者，具有身份的兩重性和矛盾性，同時政府和污染企業之間既有區域利益的一致性，又有公共利益的沖突性，這決定了政府和企業之間不同主體復雜的利益糾葛。

權力的分散化強調“政府并不是國家唯一的權力中心，各種公共的和私人的機構只要其行使的權力得到公眾的認可，就可能成為在各個不同層面上的權力中心。”〔1〕單一權力的傳統公共行政模式不同，協同治理追求一種新型社會網絡管理模式。協同治理的強調權力分散化，多元的治理主體可以成為不同治理層面的主體。

工作的協同性強調不同利益主體的地位是平等的，在調和各自利益的基礎上，聯合行動。傳統的公共行政模式采取一種自上而下的單一向度的強制性的權力運行方式，協同治理建立在各行為主體自愿合作的基礎上，采取上下互動的雙向或多向度的權力運行方式，基于多元主體的協商談判和合作，確立共同的行動目標。

二、京津冀都市圈生態治理存在的問題

由于諸多因素的影響，京津冀都市圈的生態問題日益嚴重，尤其是大氣污染、水資源短缺、土壤污染等問題。據相關報道，河北省農村水資源污染嚴重，在城鎮化進程中，農村水資源污染不僅來自自身生產過程中化肥和農藥的使用，而且更多的是來自周邊城鎮企業的廢水污染，承受著城鎮化帶來的巨大環境污染卻沒有享受城鎮化帶來的巨大福利。以大氣污染為例，京津冀地區近年來一直上演“霧霾大戰”。京津冀是目前我國空氣污染最為嚴重的地區，在近幾年全國空氣質量測評最差的前10個城市中，河北省各地級市基本上占據了半壁江山。在該區域中，京津作為“兩個核心”地區，經濟發展較好，基礎設施建設完善，而河北省以工業為主，不僅經濟發展相對落后，而且環境污染較為嚴重。

第一、京津冀都市圈缺乏長效生態協同治理機制。無論是2008年的奧運藍、2014年的APEC藍、2015年的國慶藍，一直以來都是中央部署下的臨時性合作，依靠自上而下的“行政命令”，建立臨時性協調小組，啟動大氣污染聯防聯控機制，完成上級硬性指標。雖然三地區的大氣聯防聯控機制得到進一步發展，但生態環境協同治理機制并沒有完全形成。河北環保廳經測算后指出，2014年河北省化解過剩產能、治理大氣污染影響全年經濟增長約1.75個百分點，影響工業增速約3個百分點。APEC藍的背后，天津有1953家企業實行了限產限排措施，5903個各類工地全部停工；河北共有2000多家企業停產、1900多家企業限產、1700多處工地停工。〔2〕

第二、京津冀都市圈缺乏生態協同治理的完整統一的具體政策。雖然我國相關部門出臺了針對大氣污染治理的政策法規，但對于京津冀大氣污染只具有指導意義，并不能作為具體政策實施。大氣污染具有跨區性和流動性的特點，各地政府“各自為戰”的政策無法從根部上解決大氣污染的問題。根據《京津冀及周邊地區大氣污染聯防聯控2015年重點工作》，將北京、天津以及河北省唐山、保定、滄州等6個城市劃為京津冀大氣污染防治核心區。顯然，并沒有把全國污染嚴重的石家莊和邯鄲列入該核心區，這充分說明該核心區緊緊圍繞北京和天津制定的，重點治理兩個直轄市周邊地區大氣污染，而沒有充分考慮河北省的大氣污染治理的重點城市。

第三、京津冀都市圈區域性地方政府合作的合法性受到質疑。我國出臺的《大氣污染防治法》對大氣污染治理模式有著明確的規定。目前的大氣污染治理模式是以行政區劃為基礎的由中央政府和地方各級人民政府負責的屬地主義治理模式，國務院和地方各級人民政府是大氣污染防治中的政府責任主體，國務院對全國范圍內的大氣環境質量負責，地方各級人民政府對各自轄區范圍內的大氣環境質量負責。〔3〕面對區域性生態問題，這種傳統的“各自為戰”的治理模式需要改變。

三、京津冀都市圈生態協同治理機制

京津冀都市圈生態環境的治理，受到了社會各界的廣泛關注。京津冀地區需要建立生態協同治理機制，以實現生態治理的共同愿景。

第一，夯實生態協同治理機制的運行基礎，合理劃分政府和市場的職能。京津冀都市圈必須建立以政府為主導，市場為補充的生態市場運行機制，優化資源配置，合理定位城市功能，發揮各自優勢，強化均衡發展，實現生態協同治理的目標。政府應該完善市場運行機制，減少行政干預，注重價值規律，發揮市場對資源配置的決定性作用，引導環保節能企業的發展。在生態治理過程中，國家可以通過優惠政策的方式，引導節能公司的發展，從事生態治理并獲得客觀的收益，也可以通過市場機制，解決京津產業同構現象，也可以依托河北豐富的資源，建立跨地界的工業園區，實現互利共贏。

第二，強化生態協同治理機構的權威。京津冀都市圈要想取得生態協同的治理，必須在中央的支持下，建立統一的區域生態協調管理機構，及時了解現實情況，定期進行有效地溝通，建立長期合作機制。雖然在高層成立了京津冀協同發展領導小組，同時制定了一些相關的政策制度，然而在生態環境治理方面，沒有統一的區域生態協調管理機構。強化生態協同治理機構的權威，就是要增強對各地區的約束力，落實生態責任，使各地方政府按照既定的政策和法律法規去執行，從而實現協同治理生態環境的目標。

第三，建立生態協同治理的法律體系。要建立生態協同治理的法律體系，加快推進區域環保立法，使生態協同治理步入法制化軌道。一是建立全國性的法律法規，授權各地方政府之間進行協同治理生態環境的權力，承認地方政府之間為治理區域性生態環境建立的機構和簽訂的協議的法律地位和效力，從而更好地增強地方政府之間的生態治理的協同能力，促進生態環境的保護和治理。同時，完善環境保護的相關法律法規，例如我國目前對于生態補償的法律規定依然是宏觀指導的作用，不夠具體、詳細，需要盡快對生態補償進行立法。二是建立區域性法律法規，指導本區域生態協同治理的實踐活動。在京津冀區域性法律法規制定過程中，既要遵循全國性相關法律法規又要結合本地實際情況，要對各地政府進行生態責任劃分，要對生態協同治理機構的職責進行劃分，要對生態治理計劃、技術和標準等方面進行詳細說明。

第四，構建環境污染補償機制。構建環境污染補償機制是協同治理區域性生態問題的客觀需要，是協同治理的重要保障。一方面，補償資金來源多元化。環境污染補償資金可以國家財政補貼，也可以吸收社會閑散資金，也可以地方政府之間的生態治理基金等。另一方面，著重補償重點由于環境污染而受損害的地區和弱勢群體。其中，河北在京津冀地區生態協同治理中付出代價最大的，同時“環京津冀貧困帶”的弱勢群體也是主要的補償對象。

第五，完善生態協同治理的公眾參與機制。京津冀都市圈生態協同治理需要多元主體的參與，在京津冀生態協同治理的過程中，要以政府為主導，市場為補充，融入企業、社會組織和公民個人，建立多元化主體協同治理的網絡。在京津冀多元主體參與過程中，完善公眾參與機制尤為重要。首先，政府應該培養公眾環保意識，提升參與能力。其次，提供法律依據和制度保障。這是公眾參與機制的重要內容和重要環節。最后，擴寬參與渠道，加強公眾監督。公眾的監督是公眾參與機制重要組成部分。生態環境關系到公眾的切身利益，只有將公眾監督覆蓋到生態協同治理的全過程，才能彌補政府、市場和企業的不足，才能更好地促進京津冀生態協同治理的發展。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕俞可平.治理與善治〔M〕.北京：社會科學文獻出版社，2000.

〔2〕雷宇，寧淼，孫亞梅.建立大氣治理長效機制留住“APEC藍”〔J〕.環境保護，2014，（12）.

〔3〕陶品竹.從屬地主義到合作治理：京津冀大氣污染治理模式的轉型〔J〕.河北法學，2014，（10）.

〔責任編輯：張 港〕