適應現代農業發展的現代化灌區發展對策研究

羅 琳

(水利部發展研究中心，北京 100038)

灌區作為農業和農村重要基礎設施，在保障國家糧食安全、促進農民持續增收、改善農村生態環境、統籌城鄉發展等方面發揮了重要作用。然而，我國灌區建設滯后仍然是影響農業穩定發展和國家糧食安全的最大硬傷。全面貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，按照“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的治水思路，分析現代農業發展對現代化灌區發展的形勢、要求，提出適應現代農業發展的現代化灌區發展對策，對于推動灌區發展具有十分重要的意義。

1 我國灌區發展的現狀及主要問題

1.1 灌區發展現狀

新中國成立以來，我國灌區不斷發展完善，建成大中型灌區7 700多處、小型農田水利工程2 000多萬處，農田有效灌溉面積達6 453.33萬hm2(9.68億畝)[1]。近10年來，共完成250處大型灌區續建配套與節水改造、803處重點中型灌區節水改造、完成162處大型灌排泵站更新改造[2]，改造和新建了一批灌溉水源工程。已有灌區節水改造、新建節水灌區、節水灌溉示范項目等大力實施。截至2014年底，我國農田灌溉水有效利用系數提高到0.523，節水灌溉工程面積達到2 900萬hm2，高效節水灌溉工程面積達到1 606.67萬hm2(2.41億畝)[2]，灌區節水灌溉成效顯著。灌區建設管理體制機制改革也不斷深化，全國6 000多處大中型灌區建立了管理機構，約有70%的灌區管理單位被納入財政補助體系，已有700多萬處小型農田水利工程完成了產權制度改革，約230處大型灌區、數十處重點中型灌區開展了不同程度的信息化建設，140處大型排澇泵站基本建立了計算機監控系統和視頻監視系統。近年來，通過出臺支持政策，加大資金投入，我國灌區基礎設施條件不斷改善，農業用水效率效益不斷提高，建設管理體制機制改革不斷深化，基層水利服務體系不斷完善，農業抗旱減災成效顯著，農業綜合生產能力明顯提高，為實現糧食產量增長奠定了堅實基礎。

1.2 存在的主要問題

目前，我國灌區基礎設施依然薄弱，灌區發展存在以下問題：①我國灌區工程大都建于20世紀50-70年代，工程建設標準低，40%的大型灌區骨干工程、50%以上的中小型灌區工程設施不配套和老化失修，同時節水灌溉水平偏低，嚴重影響其綜合效益的發揮。②灌區建設缺乏統籌規劃，部分地區灌區規劃缺乏科學性、權威性、指導性和與相關規劃的銜接性。③灌區投入穩定增長機制尚未建立，灌區建設投入主體責任不夠明確，財政投入不足，地方財政壓力大，省級以下財政補助落實難，引入社會資本機制不健全。④灌區管理有待加強，包括用水管理粗放、缺乏計量措施、灌區農田水利工程產權制度改革滯后、部分工程經營機制改革責權處置不當等問題。

2 現代農業特征及對現代化灌區發展提出的新要求

2.1 現代農業特征

現代農業是發達的科學農業，既包括高水平的綜合性生產能力，具備應用現代科技和裝備、集約化、可持續等特征，又包含現代制度建設，具備管理現代化、專業化、社會化、商品化等特征。目前我國正處于傳統農業向現代農業轉變的重要歷史時期，農業生產方式、農業制度、農業勞動力等要素有明顯的轉變, 現代農業建設取得明顯進展。

2.2 現代農業發展對現代化灌區發展提出的新要求

隨著各地農業現代化發展步伐加快，農業基礎設施現代化、農業生產集約化和機械化程度會不斷提高，對現代化灌區發展提出以下要求：①我國城鎮化快速發展引發糧食需求增加，市場化導致農業用水面臨擠占風險，需在農業用水總量不增加的情況下進一步提高農業綜合生產能力、推進灌區基礎設施建設，改善灌溉條件、提高農田防洪排澇標準、實施現代化灌區建設與管理[3]。②我國糧食供求結構性矛盾日益突出，現代農業種植結構對灌區灌溉保證率、灌溉制度、灌溉技術和方法等提出了更高的要求。③現代農業集生產發展、生態環境保護、能源再生利用、經濟效益為一身，強調資源節約、環境零損害的綠色性，都市型、外向型、生態型等集約化現代農業發展對灌區用水提出了更高要求。④農業經營方式轉變逐步加速，農業大戶、家庭農場、專業合作社等新型經營主體逐漸壯大，急需健全灌區服務體系和灌區建設管理新機制。⑤現代農業要符合可持續發展理念，減少生態環境污染，這就要求要在灌區大力發展高效節水農業，制定科學的灌排制度，最大程度減小灌區面源污染。

3 現代化灌區發展的主要任務

結合現代農業發展的要求，選取未來一段時期現代化灌區建設和管理的重點領域，提出以下主要任務。

(1)推進現代化灌區建設。按照“先挖潛、后配套，先改建、后新建”的原則，夯實灌區輸配水系統、排水系統、灌排建筑物、田間工程等灌排設施基礎。扎實推進現有大中型灌區續建配套與節水改造，重點推進列入《全國大型灌區續建配套與節水改造規劃》中的大型灌區續建配套與節水改造，到2020年基本完成續建配套與節水改造任務；結合灌區續建配套與節水改造和高標準農田建設，加快現有灌區向現代灌區的升級；結合《全國新增500億公斤糧食生產能力規劃》[4]、全國大中型水庫建設規劃、近年灌溉水源工程建設情況以及項目前期工作基礎和建設條件，適度新建大中型現代灌區；全面實施《國家農業節水綱要(2012-2020年)》，大力推進東北節水增糧、西北節水增效、華北節水壓采、南方節水減排規模化高效節水灌溉；加快用水計量檢測設施建設，強化灌溉新技術應用與新產品研發，實施灌區用水精細化管理；加強灌溉水質保護，控制灌區面源污染，美化灌區環境，開展灌區生態文明建設。

(2)深化灌區管理體制與運行機制改革。從灌區基層管理單位入手，將傳統的分塊管理、分級負責的獨立經營的獨立法人發展為社會化服務主體，提高管理部門的內在能動性，通暢管理體制，活躍經營機制，提高灌溉管理的經濟和社會效益。按照“誰投資、誰所有，誰受益、誰負擔”的原則，明確小型水利工程所有權和使用權，明確產權移交程序，推進灌區小型農田水利工程產權制度改革；多渠道籌集工程管護經費，建立穩定的管護經費保障機制；針對不同類型工程特點，因地制宜采取專業化集中管理及社會化管理等多種管護方式；加強灌區基層水利服務機構能力建設, 扶持和鼓勵農民用水合作組織向農民水利專業合作社發展, 大力培育防汛抗旱、灌溉排水、農村供水等專業化服務隊伍。

(3)加快灌區農業水價綜合改革。按照促進節約用水、降低農民水費支出、保障灌排工程良性運行的原則，推進灌區農業水價綜合改革。在測算供水成本的基礎上，綜合考慮水資源稀缺程度以及用戶承受能力等因素，探索實行分類水價和超定額累進加價制度；進一步完善和全面推行“計量供水、配水到戶、收費到戶、開票到戶”的水費計收辦法，健全水價、水量、水費“三公開”制度，加強水費計收和使用管理；在適當提高農業用水價格的基礎上，探索建立農業用水精準補貼機制；加強農業水價監督檢查，充分發揮農民用水者協會在水價改革中的積極作用。

(4)加強技術創新與人才培養。在灌區發展中著力科技進步，大力提高科技水平，是現代化灌區建設發展的必然趨勢和根本保證。逐步加強灌區農田水利人才的培養，提高從業人員的專業素質。建立以政府為主導的多元化、多渠道的灌區科研投入機制，發揮科研單位、大專院校在人才、設備和創新能力上的優勢，建立產、學、研結合的灌區科技創新機制，加快科技創新和技術推廣的速度。

4 不同類型區的現代化灌區發展對策

4.1 不同類型區

農業生產具有很強的區域性特點，考慮區域氣候、地形地貌、水源、地質、土地利用條件等因素，將全國劃分為6個灌溉分區，即東北地區、黃淮海地區、長江中下游地區、華南地區、西南地區、西北地區。2014年，我國有效灌溉面積率(有效灌溉面積率指有效灌溉面積占耕地面積的比例)為52.1%，最高和最低的分區分別是長江中下游地區(73.4%)和東北地區(35.9%)；我國高效節水灌溉面積率(高效節水灌溉面積率指高效節水灌溉面積占有效灌溉面積的比例)為25.0%，最高和最低的分區分別是西北地區(47.3%)和西南地區(6.3%)，灌區發展水平與現代農業發展還存在較大差距，且呈現明顯的地域差異。

4.2 區域發展對策

根據水土資源稟賦以及國家實施主體功能區發展戰略、建設節水防污型社會戰略、加快現代農業發展和保障糧食安全戰略等要求，提出不同區域的灌區發展對策。

東北地區。區域糧食產能需求較大，水資源開發利用率、耕地灌溉率較低，尚有一定開發利用潛力。未來以適當增加有效灌溉面積、改造升級現有灌區為重點，配套改造現有灌排設施，完善灌排工程體系，合理開發地表水資源，適度新建一批水源工程和灌區工程。

黃淮海地區。全國人均水資源量最少，迫切需要綜合治理旱澇堿，控制地下漏斗發展。以改造升級現有灌區為重點，完善灌排設施；結合南水北調工程的實施進行灌溉水源置換，并充分利用非常規水源，逐步壓采地下水，逐步減退地下水超采量。

長江中下游地區。區域水資源豐富，但降水時空分布不均，水污染嚴重，迫切需要根治洪澇漬旱災害。未來改造升級現有灌區，加強低洼易澇區排澇體系建設，完善灌排設施。在中游地區適度新建灌區；在下游地區合理調整灌溉面積。

華南沿海地區。區域水資源較豐富，但耕地資源匱乏，部分地區季節性缺水嚴重，水污染問題突出，大部分地區未來灌溉用水量增長空間有限。未來改造升級現有灌區，加強低洼易澇區排澇體系建設，完善灌排設施。

西北地區。區域水資源短缺，水土流失嚴重，生態系統脆弱。未來改造升級現有灌區，完善灌排設施。在內陸河區，合理調整農業生產布局，限制種植高耗水作物，有序實現耕地、河湖和地下水的休養生息。在水土資源適宜地區，適度新建灌區。

西南地區。區域資源豐沛，但田高水低，水土資源開發難度大。未來改造升級現有灌區，完善灌排設施。加強水庫及其配套灌區、引提水灌區建設，擴大灌溉面積，提高耕地灌溉率。建設、改造小型水源工程，改善灌排條件。

5 相關政策建議

(1)建立現代化灌區資金投入的穩定增長機制。穩定增加現有資金投入，用好新增建設用地土地有償使用費，全面落實土地出讓收益中用于農業土地開發的資金投入，充分發揮綜合效益，加強基本農田綜合整治。各級政府應統籌整合灌區建設相關資金，形成建設合力。在中央層面，統一建設標準，明確建設任務、責任分工、管理要求，建立部際工作協商機制，加快推進項目審批權限下放，加強管理制度建設。在省級層面，建立廳級工作協商機制，分解建設任務到縣，明確建設重點區域，完善管理制度，加強監督檢查，開展績效評價。在縣級層面，通過成立領導小組，建立決策協商制度和征求意見制度等方式，建立健全協調機制。

(2)加強現代化灌區建設監管和后續管護。完善監管機制，建議認真履行項目建設程序，落實各項建設管理制度，創新監管方式，對項目實施實行全過程監管。加強考核評價，建立健全灌區建設考核制度，中央有關部門定期對地方相關工程建設情況進行考核，督促各地規范、有序開展灌區建設工作。開展項目實施后評價，對灌區水資源的利用、產出效益、防災減災效果進行跟蹤分析，全面掌握項目建設績效。落實灌區農田工程管護主體和責任，健全管護制度，落實管護資金，確保長久發揮效益。

(3)注重現代化灌區生態環境保護。強化灌區水資源論證和水土平衡分析等工作。嚴格控制水資源開發利用程度，合理確定灌溉用水量、灌溉定額和灌溉面積，水資源緊缺地區和生態環境脆弱地區要適度降低糧食和重要農產品增產任務。加強灌區重要生態環境敏感區域的保護。在工程建設項目立項階段，應重視灌區生態環境現狀調查工作，尤其是生態環境敏感區(點)調查，針對性地采取保護措施，避免工程建設隊生態環境敏感區造成不可逆轉的影響。研究推廣高效環保型灌溉排水模式，防止和減少化肥、農藥等隊水體的污染。加強重要生態環境敏感區生態系統的監測，尤其是水資源匱乏區域、生態脆弱區域等需開展環境影響跟蹤評價工作。

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[1] 水利部. 中國水資源公報2014[M]. 北京: 中國水利水電出版社, 2015.

[2] 水利部農水司. 2014年農村水利年度報告[R]. 2015.

[3] 國務院新聞辦公室. 中國的糧食問題白皮書[Z].1996.

[4] 發展改革委. 全國新增500億公斤糧食生產能力規劃(2009-2020年)[Z].2009.