淺談農業轉移人口市民化的法制保障

孫麗娟

摘要：我國作為一個農業大國，農村人口在我國人口中占了很大比例。隨著改革開放三十多年來經濟的發展，越來越多的農民向城市發展，在這種情況下，提高農村轉移人口的整體素質是提高城鎮化質量的重中之重，對我國經濟能否又快又好地高速發展有著重要影響。而法律和政策是我國經濟建設中的準則與規范，現行法律政策不但有利民的一面，也有落后的一面，必須與時俱進，才能使法律成為推動改革的工具而不是阻礙。

關鍵詞：農業轉移人口市民化；新型城鎮化；法制保障；改革發展

中圖分類號：B文獻標識碼：A文章編號：1009-5349（2016）03-0093-02

作為農業大國的中國，隨著改革開放經濟水平的大幅提高，農村人口向城市人口轉化的趨勢越來越明顯，農民比例也越來越低，而如何使近年來的農村轉移人口城市化是我國當今必須重視的問題。要實現新型城鎮化背景下農業轉移人口市民化，最重要的就是按照轉移人口是否符合條件嚴格控制轉移。

一、農業轉移人口市民化的意義與作用

2009年12月，中央經濟會議提出，要推進城鎮化的進程，就必須落實好農業轉移人口的素質標準及城鎮就業與落戶問題。2012年年底，在黨的十八屆代表大會中首次提出“農村轉移人口市民化”這一概念。要想更好地推進城鎮化進程，就必須先明了“農業轉移人口”包含哪幾個部分：一是以農業為首的第一產業工作者，由原來的農業生產轉向其他產業的生產，二是戶籍劃分為農村的“農村人”從農村遷徙到城市，分為同城轉移與跨省轉移，三是以農民工為首的在農村與城市之間來回流動的流動人口。[1]但“農民工”只是“農村轉移人口”的一部分，大部分“農民工”是農村的剩余勞動力。隨著我國工業化進程的加快，農業的發展需要的勞動力越來越少，這也就導致原本的許多農民進入城市尋求工作，而“農業轉移人口”的包含內容則要比“農民工”豐富得多，不但包括“農民工”這樣的農村剩余勞動力，還包括非勞動力如隨“農民工”進城的家屬。

截止到2013年年底，我國“農村轉移人口”占城鎮人口數高達三分之一，其中大部分“農村轉移人口”是居住在城鎮，但戶口仍是農村的農民，少數則是農村的剩余勞動力在農村與城市流動。對如此龐大而又不穩定的群體，中央迫切希望可以加快農村人口到城市人口的轉移，因地制宜合理有序地加快農村轉移人口的就業與落戶問題，其中已經就業的農村轉移人口要優先考慮落戶問題。[2]然而，僅僅是解決“農村轉移人口”的就業與戶口問題是不夠的，不足以解決城鎮化市民化的問題。農村轉移人口市民化，不但要落實城市戶口，城市就業，還要提高其綜合素質，改變其生活習慣與行為習慣，建立新的城市觀價值觀等。使其從根本上由一個“農村人”轉變為“城市人”，為周圍的環境所接受。[3]

二、農村轉移人口市民化工作中遇到的問題與障礙

農村人口到城市的就業與落戶并不是城鎮化建設的難題，最為困難的環節是“農村轉移人口市民化”，人文因素、社會因素、法律因素、制度因素、成本因素、能力因素等都是制約農村轉移人口市民化的障礙。其中最為重要的就是法律因素，我國土地國有化改革規定土地是租借給農民，那么農民轉移工作開展后就要落實土地所屬問題。二是農村人口進入城市要落實戶口問題，三是農村人口融入城市的問題。[4]

（一）土地制度的改革問題

當今我國的土地制度隨著近年來的經濟發展已經不再適用。第一是農民的土地承包權、物權的處分權權能不完整。二是農民在大宗土地交易中交易主體不明確，《土地管理法》規定，農民的土地必須進行農業生產，但是大部分土地交易都被用做建設工廠或者樓房開發。三是土地征用制度的不健全，現在土地征用最大的問題就是補償太低，土地征用的補償款無法維持農民的基本轉移需要，而政府壟斷特地征用的一級市場，低價從農民手里征用土地后高價賣給開發商，導致房價居高不下，農民的征用費根本不足以購買房屋，提高了農村轉移人口市民化的門檻，地方政府的種種作為使得農村人口城市化的工作亂成一團。[5]四是土地使用轉讓等行駛不變，《土地承包法》規定，承包期間內如果承包者遷入城市土地應當交回，《擔保法》規定，土地不可作為抵押或擔保。這也就意味著，農村人口轉為城市人口后土地應當交回，土地是國家所有不是農民個人財產。而由于目前沒有具體的法律規定，導致農民進入城市后自身原本擁有的土地不愿交回，同時，隨著土地成本越來越高，農村人口轉移成本的增加使農民越來越不愿意轉向城市化。

（二）以《中華人民共和國戶口登記條例》為核心的支撐戶籍制度的相關法律制度構成阻礙農業轉移人口市民化的制度鴻溝

1.城鄉分割問題

1958年1月9日，人大常委會提出以國家為主體對戶籍進行管理，同時，明確規定了禁止農村人口進入城市，這樣的規定造成了不同階級的產生阻礙了農村向城市的發展。此外，這種戶籍制度也引發了一系列的問題，如就業，醫療，教育等，各種社會福利與政策都有著顯著的差異。即使是已經在城市就業或者定居但還是農村戶口的公民也很難融入城市的生活，無法享受城市居民的待遇。同時，在教育與就業中也存在著農村與城市的顯著差異，如農村戶口的適齡兒童無法到城市上學，農村戶口的農民工在城市打工的“同工不同酬”等問題。戶籍歧視與身份歧視一直存在同樣是制約農村人口轉移市民化的障礙。

2.社會保險與社會福利問題

目前我國的保險制度一直是城鄉分割的狀態，如養老保險由工作單位繳納百分之八十個人承擔百分之二十，而農民工大多是以臨時工的身份參與勞動，只能享受“新農合”等針對農村的社會保險，城市與農村的保險制度獨立使農民工在就業與擇業時不得不慎重考慮。而在社會福利中，很多福利明確規定只有城市人口才能享有。黨在十八屆三中全會中指出，城鄉社會福利與社會制度一定要平等，保障農村與城市居民平等就業，同工同酬，為我國今后農村轉移人口城市化改革工作提出了指導。

三、農村轉移人口城市化工作要合理有序，因地制宜

農村轉移人口城市化是一項涉及到土地、社會福利、就業、教育、醫療等多種改革同時進行的工作，主要包括以下幾點：

（一）土地制度的改革

土地改革的重中之重就是征地制度的改革，建立城鄉統一的用地制度，并且將國有土地與民用土地的地位提高到一樣的水平。在保護耕地的同時，賦予農民對于土地更多的行使權。首先要保障土地的合理運用，將《全國主體功能區規劃》修訂上升為《國家主體功能區規劃法》，規定出科學、民主地制度。修改完善《土地管理法》，加快農村土地所有權的調查與管理，盡快完成土地的登記。加快制訂出臺《不動產統一登記法》。修改《土地管理法》，加快征地制度的改革進程，修改《農村土地承包法》，取消農民進城收回耕地的制度。

（二）戶籍管理制度的改革

當今中國戶籍上富裕的權利太繁雜，農村戶口與城市戶口的差異及其顯著，加快戶籍制度的改革，是加快農村轉移人口城市化的重要保證，城鄉統一的新型戶籍制度體現我國以人為本。一是改革戶籍登記制度，最早的戶籍登記制度建立于1958年，早已不適用于現在的中國，應當逐步放寬農村人口向城市的轉移，二是去除戶籍上附帶的福利，城鄉居民戶口不同對應的社會福利大不相同。三是解除城市人口對農村人口的歧視，建立對應的《反就業歧視法》。

（三）社會福利制度的改革

社會福利制度的改革是農村轉移人口城市化的重要保證，一個城鄉一體的公平的社會福利制度可以加快覆蓋全社會的福利需求。一是要完善當前的社會福利制度；二是要提高當前的社會福利水平與社會福利覆蓋面積；三是改革《社會福利法》，解決農村轉移人口轉以后各地區不同福利的問題；四是完善高考錄取制度與義務教育制度，保障城市人口與農村人口接受同等教育；五是解決住房保障問題，推進土地征用與房屋分配的改革。

參考文獻：

[1]劉慧勇.新型城鎮化背景下農業轉移人口市民化的法制保障研究[J].廣西政法管理干部學院學報，2014（03）：10-17.

[2]眭海霞，陳俊江. 新型城鎮化背景下成都市農業轉移人口市民化成本分擔機制研究[J].農村經濟，2015（02）：119-123.

[3]程姝. 城鎮化進程中農民工市民化問題研究[D].東北農業大學，2013：13-26.

[4]代寶珍.新型城鎮化進程中農業轉移人口醫療保障權益市民化研究[J].中國衛生經濟，2014（09）：5-7.

[5]張欣.黑龍江省農業轉移人口市民化存在的問題及對策研究[D].東北農業大學，2014：13-29.

責任編輯：張麗