淺議新預算法下的預算調整

●楊祥時

淺議新預算法下的預算調整

●楊祥時

新預算法確立了“預算執(zhí)行不作調整是常態(tài)，調整預算是例外”的現代財政預算管理新理念。本文分別從新預算法要求預算執(zhí)行一般不作調整、嚴格限制預算執(zhí)行中的預算調整兩個層面系統(tǒng)闡述了預算執(zhí)行面臨的新問題、新挑戰(zhàn)，并進一步提出解決問題的措施建議。

新預算法 預算執(zhí)行 預算調整

2014年8月31日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議通過頒布，自2015年1月1日起施行的新修訂的《中華人民共和國預算法》（以下簡稱新預算法），通篇貫穿了“法不授權不可為，法定授權必須為”的法治理念，全文通透“先有預算、后有支出，沒有預算、不得支出”的十六字法定預算原則，重點突出了“財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障”的效能邏輯，集中彰顯了依法理財在治國理政中的使命功能。

新預算法在實體內容、審批程序、執(zhí)行過程、執(zhí)行結果的監(jiān)督上對預算“反映政府部門的工作或活動狀況、監(jiān)督政府部門的收支運作情況、控制部門的支出”三大功能進行了全面的、深刻的強化。尤其是以嚴格法定預算執(zhí)行為樞紐，以嚴限預算調整為手段，以嚴肅績效考核為依托的法制化、規(guī)范化管理步入軌道，全方位、多環(huán)節(jié)地透視出“預算執(zhí)行不作調整是常態(tài)，調整預算是例外”的現代財政預算管理新理念。

一、新預算法要求預算執(zhí)行一般不作調整

新預算法第六十八條規(guī)定“在預算執(zhí)行中，各級政府一般不制定新的增加財政收入或者支出的政策和措施，也不制定減少財政收入的政策和措施，必須作出并需要進行預算調整的，應當在預算調整方案中作出安排”。

（一）法定預算的保障性及其執(zhí)行的嚴肅性

法定預算是指按照“預算管理職權”授權職能設定，各級政府編制的預算草案，經法定程序，報經本級人民代表大會審查并獲得批準的本級預算（由預算表格和預算草案報告及其說明構成），即為法定預算，就是具有法律效力的政府基本收支計劃。

從理論上講法定預算應當對本級政府、政權組織體系依法履行職權職能在經費上給予完全的保障。也就是說，部門預算在本級財政預算上給予百分之百的需求保障。然而，由于受本級政府可支配財力的限制，以及部門預算在編制審批上長期形成并客觀存在“寬報狹批”和預算資金使用上“無限放大”現象的影響，政府及其財政部門無力對部門預算進行全面的政策性、技術性、客觀性和準確性的審核，尤其是對非機構運轉項目預算的審核確定較為棘手。事實上政府預算只能是對部門預算給予人員機構運轉的基本保障和項目的必要保障，也就是說法定預算理論與實踐還有較大差異，法定預算的客觀性與主觀性統(tǒng)一還不到位，需要與可能的矛盾將長期存在。

法定預算對政府、政權組織履行職能的保障，是依法執(zhí)行預算的基本要求，嚴格執(zhí)行法定預算是預算保障政府、政權組織履行職權職能的內在要求。二者互為條件，相互依存。沒有保障或保障不足的預算其執(zhí)行是難以不偏不倚的，反之，不嚴格按規(guī)矩、按制度、按績效目標去執(zhí)行預算，也會反作用于預算的保障，還會造成對財經秩序的破壞和預算績效的沖擊。因此，法定預算必須要從部門預算、項目預算編制的精準性上著手，從財政審核的績效性上著眼，從政府終審的政策性上著心，讓預算真正體現為是法定授權履職的保障，是履職最佳績效的保障，部門應當自覺不折不扣地執(zhí)行，并嚴格按照批準的預算績效目標組織實施，只有法定預算和批準的預算績效目標全面實現，預算才有保障。

（二）法定預算對部門職能的界定和政策效應

財是政的基礎，政是財的保障。財政預算的安排是以政府、政權組織界定的職能為主體，以法律、法規(guī)和政策為依據作出的科學、合理的決策。支出預算以收入預算為基礎，支出預算規(guī)模和結構受限于收入預算的規(guī)模與結構。一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算其收入和支出在預算法第六條、第九條、第十條、第十一條中已經明確是“用于保障和改善民生、推動經濟社會發(fā)展、維護國家安全、維持國家機構正常運轉等方面”、“專項用于特定公共事業(yè)發(fā)展”、“并安排資金調入一般公共預算”、“專項用于社會保險”的收支預算。收入預算方面預算法對一般公共預算“以稅收為主體”、政府性基金“在一定期限內向特定對象征收、收取或者以其他方式籌集的資金”、國有資本經營預算“國有資本經營收益”、社會保險基金預算“對社會保險繳款、一般公共預算安排和其他方式籌集的資金”作出了嚴格的限制性規(guī)定，并在第五十五條中明確規(guī)定“各級政府不得向預算收入征收部門和單位下達收入指標”，收入預算從約束型轉向預期型，這是對傳統(tǒng)預算管理的重大挑戰(zhàn)。本文重點探討政府及其部門職能與政策依據對法定支出預算的影響。

第一，從預算是“反映政府部門的工作或活動狀況”的功能上講，作為地方政府應當遵照中央政府和上級政府對本級政府及其部門界定的職權職能，依法組織履行其事權范圍內的職責，這是支出預算安排應當全力保障的功能性要求。從長期的實踐和現實的情況看，地方政府，尤其是州縣市鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其政府組成職能部門的事權界定不清晰，職能不明晰，責任不到位，“越位”與“缺位”的現象并存，“為”與“不為”邊界混淆，也就是說哪些是政府事權范圍的事項，哪些不屬于政府事權范圍的事項，說得不明，做得也不清，政府在管理地方事務和經濟發(fā)展上“有形之手”與市場“無形之手”的伸縮不自如，交握錯向。比如：在招商引資、產業(yè)發(fā)展上，對應由市場調控、市場配置為主，企業(yè)主導為主的競爭性制造業(yè)、農產品加工業(yè)等，采取由政府安排大量財政資金直接無償扶持，土地使用的零地價或超低價，企業(yè)經營場所“五通、七通一平”的非資本化投入，并且明文設備、籽種、農藥、化肥、種植、管理等各個項目與環(huán)節(jié)的補助標準或定額，這與公共財政的屬性是不相融的。首先，地方公共財政資金安排在用于“維持國家機構正常運轉”的前提下，可用財力主要“安排用于保障和改善民生”；其次，地方公共財政可用財力對產業(yè)的培育和企業(yè)的扶持，應當嚴格按照國家的產業(yè)發(fā)展政策導向，實行引導性、撬動性的政策性補貼、貸款貼息、效益（社會、經濟、生態(tài)）補償或獎勵，以及資本化形式進行扶持；最后，公共財政資金對企業(yè)的扶持，應全權交由企業(yè)按照與政府簽訂的扶持契約執(zhí)行，不應以扶持為前置條件直接介入或干預企業(yè)自主管理和經營的領域。

因此，政府及其部門的職能界定是法定預算保障的關鍵，對屬于政府事權范圍的事項，要著力強化財力保障，對不屬于政府事權范圍的事項，要通過法定的財力約束，有效促進政府職能的轉變和有限財力的公平、公正、合理分配使用。

第二，從預算是“監(jiān)督政府部門的收支運作情況”的功能上透析，全口徑的支出預算執(zhí)行，應當按照批準預算即有限預算界定的功能分類和經濟分類科目授權事項去組織實施，功能分類預算明確了預算部門該干什么，是履行職能的經濟保障，經濟分類預算指明了預算部門該怎么干，是對履行職能行為的規(guī)范。部門預算組成了本級預算，本級預算的執(zhí)行，是部門預算執(zhí)行匯總的集中反映，部門預算的執(zhí)行，實際上是實現法定預算績效目標過程的反映，是政策執(zhí)行過程的反映，是操控運作行為規(guī)范的反映。預算績效目標的設置和預算支出操控運作行為規(guī)范是以法律、法規(guī)和政策為準則的，因此，只有科學、合理和符合客觀實際的政策規(guī)范，才能確保預算的法定性不受影響。

從預算執(zhí)行的最終結果來看，執(zhí)行預算不到位、執(zhí)行結果不完整、不完成是行政不作為的表現，超預算執(zhí)行、形成債務是行政過為，兩種結果會形成對法定預算的沖擊，都會影響預算的法定效能。比如：人員機構運轉支出反映了工資、津補貼、個人家庭補助和基本公務開支政策標準的執(zhí)行，擴大開支范圍，提高開支標準就會突破法定預算，就是違法違規(guī)行為；專項事務支出反映了專門事務績效目標的完成質量和程度，支大于效要追責問責擔責，效大于支是政績，就會獲得規(guī)劃預算的法定保障與褒獎。

第三，從預算是“控制部門的支出”的功能上看，部門支出預算的核定和預算開支的執(zhí)行，都是嚴格按既定的定員、定額、定項政策標準和績效設定目標來考核的。人員機構運轉基本支出預算及預算支出，完全按照定員、定額和包干標準核定執(zhí)行，人員經費支出由本級財政統(tǒng)一集中核撥；部門公用基本運轉經費由部門管理自行按政策標準范圍執(zhí)行，超支不補，節(jié)約獎勵并可結轉使用。專項事務預算實行三年規(guī)劃項目庫管理核定，列入預算按照設定的績效目標執(zhí)行，績效目標的設定是控制部門專項預算支出執(zhí)行的有效手段和方法，是對申請支出預算“寬算窄用”、“爭項目預算”的控制，是對專項預算支出“邊際無限放大”邊界模糊、開銷任性、責任不清的約束，是責任擔當的預算管理體現。實行三年支出預算滾動規(guī)劃編制及專項預算績效目標管理，是對傳統(tǒng)部門預算支出管理的重大突破，是建立現代財政管理制度的科學選擇，是實現公共支出預算保障與預算支出效能保證統(tǒng)一的有效控制。比如：可以控制非政府職能支出進入預算，可以遏制擠占、挪用專款用于人員機構開支和專款不專用挪作他用的現象蔓延。

（三）法定預算定員、定額、定項標準和績效目標的設定

第一，定員、定額、定項標準和績效目標的設定是部門預算核定和預算支出執(zhí)行的基礎，是形成預算法定和預算執(zhí)行的重點。人員經費預算其定員、定額標準是由中央和省級統(tǒng)一制定的，省以下地方政府無權制定修改和變通，只要嚴格按定員、定額和定項統(tǒng)一標準組織執(zhí)行，就能完全實現法定預算-決算（預算執(zhí)行結果）的高效統(tǒng)一。

第二，機構運轉基本公用經費預算核定標準，由于受人員機構規(guī)模、職級、承擔法定職能事務工作量的大小以及不同預算級次間財力差異等多種因素的制約和影響，公用經費預算標準難于按部門承擔事務量和客觀所需進行準確的核定。全國、全省除政法系統(tǒng)外也沒有統(tǒng)一的參照標準，長期以來各級政府在不同預算級次和同一預算級次之間形成了差異額度較大的公用經費預算標準，造成了地區(qū)之間、部門之間、上下之間保障差異不公，執(zhí)行偏軌，擠占挪用專款現象普遍，屢查屢犯持續(xù)難糾的頑癥。

第三，專項經費預算核定，由于長期以來受預算管理體制的束縛，預算決策缺乏科學的論證和績效責任考核，專項支出預算政策審核（法定授權職能是否相符，該不該給予預算支持？）和專業(yè)技術審核（行業(yè)技術標準，規(guī)范是否符合、該給多少資金預算保障？）缺少必要的決策機制和操作規(guī)范程序，行政行為或長官意志主導了專項支出預算安排。該不該安排，該安排多少基本上沒有制定和執(zhí)行客觀的、統(tǒng)一的、系統(tǒng)的專項技術標準，加之，預算執(zhí)行中缺少績效考核的日常監(jiān)管體系，整個預算管理長期處于“爭項目預算”、“不問預算績效”的被動狀態(tài)，財政部門長期以來為是否列入預算、預算安排多少而困惑，用款部門為項目能否進入預算和預算列入多少而費神。“巴掌大”的報告可獲批幾萬、幾十萬，甚至上百萬的資金預算，預算支出有邊無界的現象較為普遍，預算批復沒有績效目標下達，預算支出決算沒有績效考核，部門預算和財政匯總決算報表只有金額，沒有績效計量反映，始終制約著有限財力的合理安排和高效使用，始終影響著預算的法定性和權威性。

基于上述分析，筆者提出解決問題的措施建議：（1）對全州州直、縣、鄉(xiāng)三級部門公用經費預算，實行分類統(tǒng)一標準，輔于專項事務量與專項經費額統(tǒng)籌設置系數工作經費，以確保部門工作的運轉和解決部門間因定額公用經費而導致的不公平及亂用、擠占挪用專款現象的持續(xù)存在；（2）對專項經費預算實施嚴格的、全面的、全方位的部門績效和政府績效相統(tǒng)一的責任目標控制。實行預算編制與預算績效目標編制的同步，預算指標與預算績效指標的下達同步，預算執(zhí)行與支出績效導向的同步，預算執(zhí)行結果與績效考核的同步，預決算差異與績效考核結果應用同步的精細化管理。五同步是實現支出預算與預算支出權責統(tǒng)一的有效措施，是對預算支出任性不擔績效責任行為的有效遏制，是對想干事、干好事、擔責任爭項目預算行動的激勵，是對納稅人尊重與負責的表現，是實現年初預算與年終決算同質統(tǒng)一目標追求的有效途徑。

二、新預算法嚴格限制預算執(zhí)行中的預算調整

新預算法第六十七條規(guī)定：經全國人民代表大會批準的中央預算和經地方各級人民代表大會批準的地方各級預算，在執(zhí)行中出現下列情況之一的，應當進行預算調整：（1）需要增加或者減少預算總支出的；（2）需要調入預算穩(wěn)定調節(jié)基金的；（3）需要調減預算安排的重點支出數額的；（4）需要增加舉借債務數額的。

（一）對調整增加支出預算的資金來源明令限定

新預算法對預算執(zhí)行中進行預算調整的事項作出了明確的限制性規(guī)定，只有四種情形之下方可進行調整，四種情形種種明確界定，沒有包羅無邊的“其他”，這是預算管理改革中的重大突破，是對傳統(tǒng)預算調整理念與方式的挑戰(zhàn)。

1、當年預算收入超收不得在當年直接分配安排支出。新預算法第六十六條規(guī)定“各級一般公共預算年度執(zhí)行中有超收收入的，只能用于沖減赤字或者補充預算穩(wěn)定調節(jié)基金”。規(guī)定徹底改變了長期以來年度預算執(zhí)行中預算當年超收而非實際超收入庫就提前直接安排支出的調整方式，消除預算調整執(zhí)行由于受預計超收多種不確定因素的影響，執(zhí)行難于到位或偏差的現象。

規(guī)定強調年度執(zhí)行中“有超收收入”是指年終決算實際入庫的超批準的年初預算收入，而非實際入庫的年度預測超收收入，實際入庫的超收收入“只能用于沖減赤字或者補充預算穩(wěn)定調節(jié)基金”，就是說只能按順序首先用于彌補已經形成的收支缺口，其次用于補充預算穩(wěn)定調節(jié)基金，專項用于以后年度預算平衡。

2、調整增加支出預算必須有合法的收入來源作保障。“需要增加預算總支出的”，限定在收入來源應當符合預算法“需要調入預算穩(wěn)定調節(jié)基金的”、“需要增加舉借債務數額的”以及上級一般性轉移支付收入增加安排支出形成“增加預算總支出的”規(guī)定范圍內，包括支出合計線上、線下增加支出形成支出總計數的增加，不包括“在預算執(zhí)行中，地方各級政府因上級政府增加不需要本級政府提供配套的專項轉移支付而引起的預算支出變化”（預算法第七十一條）形成支出總計數的增加。凡不符合上述三要素形成預算總支出的增加就是違法支出。

“需要調入預算穩(wěn)定調節(jié)基金的”是指本級用以前年度實現的預算超收收入、凈結余和連續(xù)兩年未用完的結轉資金而設置補充建立起來，專門用于彌補以后年度預算資金不足，發(fā)揮穩(wěn)定預算、調節(jié)余缺、以豐補歉作用的可用財力。預算穩(wěn)定調節(jié)基金可以調入用于年度預算收入短收的彌補，也可調入用于增加必須保障的支出，以穩(wěn)定預算為主，以彌補短收預算資金不足為主。

“需要增加舉借債務數額的”，嚴格界定為預算法第三十五條規(guī)定在國務院報經全國人大常委會批準確定的限額內，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務方式籌措并由省級政府下達債券轉貸收入增加的舉借債務數額，方能進入預算調整盤子，而且還限定“只能用于公益性資本支出，不得用于經常性支出”，并且還規(guī)定“地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務，不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保”，除此之外的舉債或擔保行為都將受到撤職、開除的嚴厲處分。

3、對先安排預算支出，后報請列入預算調整增加支出預算事項的嚴格控制。新預算法第六十九條規(guī)定“在預算執(zhí)行中，由于發(fā)生自然災害等突發(fā)事件，必須及時增加預算支出的，應當先動支預備費，預備費不足支出的，各級政府可以先安排支出，屬于預算調整的列入預算調整方案”。規(guī)定明確由于“發(fā)生自然災害等突發(fā)事件”并且是“必須及時增加預算支出的”，政府及其財政部門“應當先動支預備費”，只有在動支預備費后不足的情況下，才“可以先安排支出”，對不屬于預算調整的預備費動支或其他已經批準可由政府支配的調劑性支出預算動支，可以不列入預算調整方案。除此之外，各級政府及其財政部門不得以任何理由、任何方式先撥后調，先支后報。預算法第六十九條、七十條明令，未經批準，不得調整預算，未經法定程序，各級政府不得作出預算調整的決定。否則將承擔相應的法律責任受到追究。

(二)對調整減少支出預算的從嚴管控

法定預算及其執(zhí)行是政府及其職能部門依法定授權履行職能職責的資金保障，支出預算的調減就意味著是對年度工作既定事項或擔責任務量的調減，因此支出預算的調減必須受到限制。

“需要減少預算總支出的”限定在本級收入預算無法完成和上級轉移性收入（包括一般性轉移支付收入和專項轉移支付收入）減少，而且是決策機關認可“需要”減少的特定前提下而進行的預算總支出的調減。

“需要調減預算安排的重點支出數額的”已經包括在需要減少的預算總支出內，其重點支出應當是上級政府下達認定和本級政府確定的事關全局或某一領域必須實施的重要項目支出，其不受調減額度大小的限制，都應當進入預算調整的程序，向本級人大常委會報告并獲經批準，方能調減，否則將承擔相應的法律責任受到追究。

綜上所述，預算執(zhí)行不作調整，是依法治國在管理國家和地方事務中講規(guī)矩、守紀律、謀劃縝密、管理精細的現代財政管理要求，是依法行政在具體履職中對黨負責、對國家負責、對人民負責、對納稅人負責擔當的行為作風體現，是預算立法主旨精神與預決算同質統(tǒng)一步入常態(tài)化的有效方法。■

（作者單位：云南省德宏州人大常委會預算工作委員會）

1.蔣悟真.2014.中國預算法實施的現實路徑[J].中國社會科學，9。

2.朱曉晨.2014.中國省級財政預算執(zhí)行偏差的研究[D].財政部財政科學研究所。

（本欄目責任編輯：王光俊）