PPP項目綜合打包整體開發(fā)的探討
——以湖北省武漢市新洲區(qū)新城鎮(zhèn)建設(shè)PPP項目為例

●魏偉

PPP項目綜合打包整體開發(fā)的探討
——以湖北省武漢市新洲區(qū)新城鎮(zhèn)建設(shè)PPP項目為例

●魏偉

近年來，湖北省武漢市新洲區(qū)以誠信合作為基石，竭力營造良好的投資環(huán)境，積極探索非經(jīng)營性項目、準(zhǔn)經(jīng)營性項目和經(jīng)營性項目綜合打包整體開發(fā)模式，取得了一些實效。筆者以新洲區(qū)新城鎮(zhèn)建設(shè)PPP項目為例，對PPP項目綜合打包整體開發(fā)的經(jīng)驗做法，存在的困難和問題，以及如何解決好這些問題進(jìn)行了調(diào)研。

PPP項目 項目打包 整體開發(fā)

政府和社會資本合作（PPP）是管理模式的創(chuàng)新，也是思想觀念的變革。推行PPP模式可以減輕地方政府財政壓力和融資壓力，有效控制地方政府債務(wù)，是保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長的重要舉措。近年來，湖北省武漢市新洲區(qū)以誠信合作為基石，竭力營造良好的投資環(huán)境，積極探索非經(jīng)營性項目、準(zhǔn)經(jīng)營性項目和經(jīng)營性項目綜合打包整體開發(fā)模式，取得了一些實效。2015年9月8日，新城鎮(zhèn)建設(shè)PPP項目在新洲區(qū)雙柳街隆重舉行開工典禮，標(biāo)志著項目成功落地。筆者以該項目為例，對PPP項目綜合打包整體開發(fā)的經(jīng)驗做法，存在的困難和問題，以及如何解決好這些問題進(jìn)行了調(diào)研。

一、項目基本情況

（一）項目背景

新洲區(qū)地處武漢市東北部，是唯一一個與武漢市中心城區(qū)不接壤的新城區(qū)，沿江經(jīng)濟(jì)帶包括陽邏經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、陽邏街、雙柳街、倉埠街（以下簡稱“一區(qū)三街”），其中陽邏港是武漢新港的核心港區(qū)。“一區(qū)三街”是全區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的龍頭，特別是近幾年發(fā)展迅猛，工業(yè)產(chǎn)值實現(xiàn)倍增，人口密度不斷增大。新洲區(qū)既面臨著基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、項目多、任務(wù)重的發(fā)展難題，又面臨著地方債務(wù)壓力大、融資難的困惑。如何突破資金瓶頸、破解資金難題、解決“錢從哪里來”的問題赤裸裸地擺在了新洲區(qū)委、區(qū)政府的面前。

（二）項目招商

該區(qū)在項目推介和招商過程中發(fā)現(xiàn),社會資本對盈利預(yù)期值高的項目，如自來水廠、污水處理廠等經(jīng)營性、準(zhǔn)經(jīng)營性項目表現(xiàn)出了強烈的投資意愿，主動上門洽談的投資人絡(luò)繹不絕。但是，對市政道路、管網(wǎng)、環(huán)境修復(fù)、河道清淤等非經(jīng)營性項目，投資人根本不感興趣。依據(jù)國家頒布的PPP相關(guān)法規(guī)，新洲區(qū)委、區(qū)政府搶抓機(jī)遇，果斷決策，將經(jīng)營性、準(zhǔn)經(jīng)營性、非經(jīng)營性項目綜合打包成新城鎮(zhèn)建設(shè)PPP項目，面向社會公開招標(biāo)。

（三）項目概況

新城鎮(zhèn)建設(shè)PPP項目實施主體是武漢陽邏經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會，項目總投資概算50.668億元，建設(shè)周期3-5年，項目由供水工程項目、污水處理工程項目、市政設(shè)施類項目等三類共計34個子項目構(gòu)成，包括一座規(guī)模50萬噸/天的自來水廠、一座40萬噸/天的污水處理廠，以及雨污分流管網(wǎng)、河湖連通、環(huán)境修復(fù)、城市景觀、濕地建設(shè)及改造、市政道路建設(shè)等。

（四）項目展望

項目建成后，能夠提高“一區(qū)三街”的可持續(xù)發(fā)展能力，能夠滿足區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和居民生活需求的城市功能配套，能夠培育高品質(zhì)的稅源基地，增強新洲區(qū)宜工、宜商、宜居的區(qū)域價值，能為新洲區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、招商引資創(chuàng)造良好的投資環(huán)境，將極大地提升陽邏港口新城的城市品位。

二、新洲區(qū)PPP項目的做法與措施

在實踐中，新洲區(qū)以“既能化解政府債務(wù)風(fēng)險，又能使社會資本獲得長期穩(wěn)定期包含前期準(zhǔn)備不充分的27個子項目；一期建設(shè)期內(nèi)，政府方配合SPV公司完成二期建設(shè)項目的前期準(zhǔn)備工作。

七是大小合同先虛后實。雙方充分體現(xiàn)合作誠意，在合同的談判階段講究效率，注重現(xiàn)實，著眼長遠(yuǎn)，先對邊界清晰、權(quán)責(zé)明確的條款簽訂整體合作協(xié)議，如交易結(jié)構(gòu)、融資方案、監(jiān)管架構(gòu)、違約處理等內(nèi)容。雙方在協(xié)議中約定：整個項目分成3類，即供水工程項目、市政設(shè)施類項目，污水處理工程項目，分別采用BOT、BLOT和BOT運作方式；根據(jù)這三類項目的性質(zhì)、特點和建設(shè)需求，后期再分別進(jìn)行談判，簽署3個子合同，進(jìn)一步細(xì)化雙方在子項目中的權(quán)利和義務(wù)。

八是主動參股一票否決。為確保政府對SPV公司監(jiān)管有力，防止國有資產(chǎn)流失和風(fēng)險向政府轉(zhuǎn)移，政府方主動參股，指定出資代表持有SPV公司20%股權(quán)，社會資本方持有SPV公司80%股權(quán)。雙方在協(xié)議中約定，政府方在SPV公司中不承擔(dān)融資風(fēng)險，也不提供任何擔(dān)保。雙方在公司章程中明確：項目公司的重要事項，如增減資、合并、分立、解散、修改公司章程、重大資產(chǎn)處置、重大融資、重大對外擔(dān)保行為、影響社會服務(wù)的事項等，政府方享有“一票否決權(quán)”。

三、項目推進(jìn)中出現(xiàn)的問題分析

開展PPP工作一年來，新洲區(qū)堅持在學(xué)中干、干中學(xué)，取得了一定成績，但是在項目推進(jìn)過程中也存在著一些問題和困難。

一是前期準(zhǔn)備不充分。新城鎮(zhèn)建設(shè)PPP項目包中有27個子項目都存在前期準(zhǔn)備不足、項目論證不充分的問題，導(dǎo)致在編制項目實施方案和項目談判上花費很多時間，影響了整體進(jìn)度。

二是操作程序不規(guī)范。該項目的發(fā)起方是政府，實施機(jī)構(gòu)是武漢陽邏經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會，按照國家財政部印發(fā)的操作指南要求，實施機(jī)構(gòu)在編制項目實施方案前，應(yīng)該先完成項目識別階段的準(zhǔn)備工作。

三是部門職責(zé)不明細(xì)。雖然區(qū)政府辦下文明確了區(qū)發(fā)改委、區(qū)財政、項目實施機(jī)構(gòu)以及行業(yè)主管部門的職能職責(zé)，但在工作中依然存在部門間相互觀望、推諉扯皮的現(xiàn)象，項目推進(jìn)效果差強人意。

四是項目打包不科學(xué)。新城鎮(zhèn)PPP項目涉及的范圍大、領(lǐng)域廣，有的子項目開工了，有的只有建設(shè)規(guī)劃，有的只是空中樓閣，后期不確定因素多。如遇區(qū)域收益，還要保證公共利益最大化”為工作目標(biāo)，不冒進(jìn)、不貪快，量力而行，試點先行，穩(wěn)步推進(jìn)。

一是加強組織制度建設(shè)。成立新洲區(qū)PPP項目管理協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，由區(qū)長掛帥擔(dān)任組長，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在區(qū)財政局，并籌建了武漢市新洲區(qū)政府和社會資本合作（PPP)中心。參照國家相關(guān)文件，結(jié)合該區(qū)實際，制定了《新洲區(qū)PPP項目實施流程》等四項規(guī)范性文件，政策指導(dǎo)進(jìn)一步具體化，確保每個操作環(huán)節(jié)有章可循。

二是考察培訓(xùn)探索經(jīng)驗。他山之石，可以攻玉。在項目實施前，區(qū)PPP領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室分別考察學(xué)習(xí)了湖北省老河口市財政局和安徽省安慶市住建委的成功做法，尤其學(xué)習(xí)借鑒了安慶市外環(huán)北路純公益性PPP項目的相關(guān)經(jīng)驗。同時，以區(qū)委中心學(xué)習(xí)組的形式，組織高層次、大規(guī)模的培訓(xùn)，邀請了國家發(fā)改委、財政部PPP示范項目評審專家親臨授課，提高培訓(xùn)效果。

三是科學(xué)選項先行先試。對近年來政府投資項目庫進(jìn)行全面甄別清理，篩選適合PPP模式的項目納入?yún)^(qū)PPP項目庫，并按照PPP模式進(jìn)行培育開發(fā)和項目轉(zhuǎn)化。被列入該項目包的34個子項目具有盈利預(yù)期較強、前期工作較成熟等特點，通過先行先試，邊研究邊推進(jìn)，邊總結(jié)經(jīng)驗。

四是理性選擇投資伙伴。區(qū)別于傳統(tǒng)政府投資，PPP項目在投資方引入社會投資人，針對大型公益性、綜合性PPP項目建設(shè)，需要社會投資人具備相當(dāng)?shù)馁Y金規(guī)模和融資能力。在投資伙伴的選擇上，都經(jīng)過前期的詳細(xì)考察和研究，結(jié)合融資風(fēng)險和企業(yè)綜合實力等因素，選擇的意向投資人均為大型央企。

五是遴選專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)。通過發(fā)布征集公告、資格審查和綜合評價等途徑，建立了新洲區(qū)PPP項目專業(yè)咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)庫，首批入庫機(jī)構(gòu)11家。專業(yè)咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)能夠為項目的財務(wù)測算、法律法規(guī)、工程造價等方面提供技術(shù)支持，在PPP項目順利推進(jìn)中起到關(guān)鍵支撐作用。

六是整體包裝分步實施。為了保障成熟子項目早日開工，又要為前期準(zhǔn)備不充分的子項目預(yù)留準(zhǔn)備時間，項目實施機(jī)構(gòu)在項目包通過物有所值評價（VFM）和財政承受力論證后，在編制項目實施方案時明確：項目建設(shè)分成2期，總建設(shè)期3-5年；一期包含7個具備開工條件的子項目，建設(shè)期1-2年；二發(fā)展規(guī)劃出現(xiàn)重大調(diào)整，不排除政府和社會資本發(fā)生合同糾紛的可能。

五是組織協(xié)調(diào)不流暢。自項目發(fā)起以來，工作推進(jìn)比較順利，但在雙方代表及律師進(jìn)行重大事項討論時，區(qū)領(lǐng)導(dǎo)或項目專班組長出現(xiàn)過缺席。如果涉及核心商務(wù)條款談判或修改，不能現(xiàn)場拍板作出決策，勢必影響工作效率。

六是實戰(zhàn)經(jīng)驗不豐富。雖然PPP模式早已出現(xiàn)，但對很多地方政府而言還屬于新模式、新課題，仍然處于探索階段。新城鎮(zhèn)建設(shè)PPP項目是該區(qū)面向社會推出的首個PPP項目，而且是個項目包，操作起來難度較大，項目專班在推進(jìn)過程中放不開手腳，工作不敢大膽創(chuàng)新。

七是財政收支不平衡。國家財政部規(guī)定，地方政府每年全部PPP項目的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。但是，一般公共預(yù)算支出主要用于民生發(fā)展、社會保障、科教文衛(wèi)、行政管理等方面，而大部分縣（市、區(qū)）級政府一般公共預(yù)算收入都小于一般公共預(yù)算支出，每年財政都有缺口。如果政府再擠出10%向社會資本購買服務(wù)，財政壓力無疑會更大。

四、思考與建議

針對調(diào)研發(fā)現(xiàn)的困難和問題，筆者從縣（市、區(qū)）級財政部門和PPP項目工作一線的視角，淺談幾點思考與建議：

第一，前期準(zhǔn)備是重點。磨刀不誤砍柴工，無論是政府發(fā)起還是社會資本發(fā)起的項目，都要做好前期準(zhǔn)備工作，包括立項、可研、環(huán)評、初步實施方案、項目產(chǎn)出說明等，還要對項目進(jìn)行充分論證，對通過物有所值評價（VFM）和財政承受力論證的項目再進(jìn)行策劃和包裝。

第二，合理選項是難點。不是所有的項目都適合PPP模式，要及時從存量項目、新建項目、改擴(kuò)建項目中遴選出適合做PPP模式的項目，納入PPP項目庫，成熟一個，推出一個。特別是在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、財政保障能力非常有限的地區(qū)推行PPP模式，要多選擇經(jīng)營性項目。

第三，充實經(jīng)驗是要點。閉門造車不可取，紙上談兵更不可取，要采取請進(jìn)來、走出去的方式，深入學(xué)習(xí)宣傳PPP有關(guān)知識和政策，確保PPP項目的參與者、管理者、監(jiān)督者都能真正掌握PPP精髓，吃透內(nèi)涵實質(zhì)，熟悉運作規(guī)則。要在探索中研究，在實踐中琢磨，邊學(xué)邊干，確保在PPP項目實施中少走彎路。

第四，聘請高參是抓手。專業(yè)人做專業(yè)事，可以保障資源配置最優(yōu)，產(chǎn)業(yè)效益最大。專業(yè)咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)能在財務(wù)測算、法律法規(guī)、工程造價等方面提供專業(yè)技術(shù)支持，尤其是在合同擬訂、商務(wù)談判等方面能發(fā)揮重要作用。一個好的專業(yè)咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)能為項目的順利推進(jìn)起到事半功倍的作用。

第五，頂層設(shè)計是關(guān)鍵。一是實施主體要明確。實施主體就是項目的牽頭單位，工作不能推諉，負(fù)責(zé)項目的準(zhǔn)備、采購、監(jiān)督、移交等工作。二是專班隊伍要精干。項目專班人不在多，而在精，人多了反而會人浮于事，互相推諉。三是部門職能職責(zé)要細(xì)化。PPP模式與傳統(tǒng)的政府投資建設(shè)模式區(qū)別很大，各行業(yè)主管部門要達(dá)成廣泛共識，進(jìn)一步細(xì)化職能職責(zé)，齊抓共管，整體聯(lián)動，逐步建立政府組織領(lǐng)導(dǎo)、實施機(jī)構(gòu)牽頭主導(dǎo)、PPP專門機(jī)構(gòu)監(jiān)督指導(dǎo)、相關(guān)部門主動參與的工作機(jī)制。

第六，規(guī)范操作是核心。國內(nèi)外經(jīng)驗表明，PPP模式的核心就是要操作規(guī)范，PPP項目成敗的關(guān)鍵在于“制度設(shè)計、論證科學(xué)、重諾履約”，流程、制度、合同執(zhí)行或落實不到位是導(dǎo)致項目失敗的最大原因。要從源頭把控，不產(chǎn)生額外的風(fēng)險，極力避免出現(xiàn)操作步驟倒置的情況。

第七，土地增值是依托。當(dāng)前，全國各地都在大力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，資金來源主要還是依賴于土地財政。對純公益性PPP項目，如市政道路、環(huán)境修復(fù)、河湖連通、城市景觀等，在做項目經(jīng)濟(jì)測算和財政承受能力論證時，要充分測算項目建成后周邊土地的增值空間，利用土地出讓凈收入，特別是商業(yè)用地的土地出讓凈收入來覆蓋政府向社會資本購買服務(wù)的費用，不足部分再用10%的一般公共預(yù)算支出來彌補。特別是在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，唯有依托土地增值，綜合打包的PPP項目才能推得動。■

（作者單位：湖北省武漢市新洲區(qū)財政局）

1.吳孝靈、周晶、彭以忱、段慶康.2013.基于公私博弈的PPP項目政府補償機(jī)制研究[J].中國管理科學(xué)，S1。

2.杜亞靈、閆鵬.2014.PPP項目中初始信任形成機(jī)理的實證研究[J].土木工程學(xué)報，4。