“營改增”對地方財源建設影響的分析與思考
——以甘肅省張掖市為例

●金珧漢

“營改增”對地方財源建設影響的分析與思考
——以甘肅省張掖市為例

●金珧漢

在“營改增”試點全面推開的背景下，本文以甘肅省張掖市為例，在梳理財政現狀和特征的基礎上，分析其對財政運行產生的影響和對財源建設形成的倒逼效應，并提出了相應的政策建議。

稅收 改革 財源

財源是財政財力的來源，是一個國家或地區財力和發展的關鍵因素。財源的多寡決定著辦事的多少，決定著城市建設、民生支出等方面的投入，既是衡量一個地區經濟發展質量和效益的重要指標，又能綜合反映出一個地方的經濟綜合實力和區域競爭力。結合甘肅省張掖市的實際，筆者認為，“營改增”試點的全面推開，不僅僅邁出了稅制改革的重大一步，對地方財源建設的影響也是深遠和積極的，需要引起足夠的重視。

一、甘肅省張掖市財政收入現狀

（一）財政收入情況

2015年，張掖市生產總值達到373.53億元，年均增長10.5%；固定資產投資完成322.91億元，年均增長20%；工業增加值72.7億元，年均增長12.73%。其中，規模以上工業完成增加值62.67億元，年均增長17.49%；實現社會消費品零售總額148億元，年均增長14.3%；城鎮居民人均可支配收入達到1.95萬元，年均增長11.8%；農民人均純收入達到1.07萬元，年均增長13.4%；三次產業比重由“十一五”末的29.3∶35.5∶35.2調整到25.5∶30∶44.5。

“十二五”期間，張掖市財政收入均保持兩位數的增長速度，到2015年，全市大口徑財政收入達到53億元，是“十一五”末的2.7倍，年均增長22.4%。一般公共預算收入達到24.1億元，是“十一五”末的3.2倍，年均增長26.2%。

（二）財政收入結構

1、產業稅收貢獻情況。2015年，全市二產提供稅收14.17億元，三產提供稅收17.65億元，二、三產業稅收貢獻比為45∶55。近5年，二產稅收占比逐年下降，至2015年，下降了13個百分點，而三產稅收則相應逐年上升，上升了13個百分點，上升趨勢十分明顯。

2、稅種情況。稅收收入中，消費稅、增值稅、營業稅、企業所得稅、個人所得稅五大稅種合計23.4億元，比重為80.4%，占主體地位；土地增值稅、土地使用稅、契稅等其他稅種合計5.7億元，占19.6%。

3、重點納稅行業情況。2015年，電力、采礦、商業、金融保險、建筑、房地產六大重點納稅行業，分別納稅3.09億元、1.2億元、3.42億元、3.49億元、8.07億元、5.92億元，共計25.2億元，占大口徑財政收入的47.58%。

二、張掖市財政收入特征分析

（一）財政收入進入換擋調速期，高于甘肅省平均增速

“十二五”時期，張掖市大口徑財政收入年均增長 22.42%，比甘肅省 9.39%的增速高13.03百分點；一般公共預算收入年均增長26.25%，比甘肅省19.87%的增速高6.38百分點。

受國際國內宏觀經濟發展形勢變化的影響，張掖市實體經濟發展增長呈波浪形走勢，地區生產總值2011年增長13.2%，達到了最高峰，到2015年放緩至7.5%。財政收入增速相應逐步回落，呈前高后低趨勢。財政收入由過去的高速增長階段，回穩至中高速增長階段，與宏觀經濟發展變化保持一致，進入新常態。

（二）一般公共預算收入占大口徑財政收入比重低于甘肅省平均水平

2015年，張掖市一般公共預算收入占大口徑財政收入的比重為45.9%，比甘肅省平均水平53.66%低7.76個百分點，反映出張掖市稅收收入中，中央和省級收入占比大，地方收入占比小。究其原因是張掖市礦產、電力等行業依然占稅源結構的主體地位，其稅收主要是中央分成比例高的增值稅、企業所得稅，加之建筑、房地產等行業的營業稅省級又分成30%，在很大程度上影響了地方一般公共預算收入的規模。

（三）營業稅收入占比相對較高

從一般公共預算收入構成來看，2015年張掖市營業稅占比22.65%，是貢獻地方收入最多的稅種。

從重點納稅行業來看，主要以營業收入為稅基的建筑、房地產、金融保險等行業所納稅額占稅收收入的比重分別達到 25.34%、18.58%、10.94%，比 2010年增加了 10.36、12.1、6.71個百分點，成為貢獻財政收入最多的三個行業。

（四）產業效益水平不高導致產業稅收貢獻水平不高

2015年，張掖市三次產業結構調整為25.4∶29.4∶45.2，較2010年調整幅度較大，但一產比重偏高的局面沒有得到根本轉變，占比分別比全國、甘肅省高16、11.3個百分點，二產占比分別比全國、甘肅省低11.13、7.3個百分點，三產占比分別比全國、甘肅省低5.3、4個百分點。

從第一產業看，張掖市農業發展仍停留在傳統農業階段，機械化水平不高，傳統作物多，名優土特產品少。僅有的大蒜、紅棗、玉米制種、中藥材、牛羊肉等諸多優質農產品，缺乏標準、商標、標識和包裝，市場競爭力不強，走出去能力弱，總體產業效益不高。加之自國家實施農村稅費改革后，第一產業基本不直接提供稅收。

從第二產業看，張掖市工業大都處于初加工階段，產業鏈條短，產品科技含量低、附加值不高。工業企業投資類型大都集中于資源開采加工、金屬件加工行業，一次性投資大，流動資金需求大，能源消耗高。2015年，張掖市工業提供稅收僅6.1億元，比2010年減少了209萬元，年均下降0.07%，低于同期工業增加值增速12.5個百分點，低于稅收收入增速16個百分點。工業百元增加值提供的稅收為8.38元，比2010年下降了2.28元，工業經濟效益下降趨勢明顯，對稅收收入增長的拉動作用非常有限。

從第三產業看，傳統服務業包括批發零售業、住宿餐飲業、金融業、房地產業在第三產業中占較大比例，而交通運輸、倉儲業、科技服務業等現代服務業比重不高。以旅游產業為主的相關產業正處于培育發展期，產業鏈條還沒得到有效延伸，且享受國家稅收優惠政策多，稅收增量與旅游業的高速發展不協調，稅收潛力目前很難得到充分發揮。2015年，全市接待游客1505萬人次，旅游綜合收入達76億元，旅游接待人次和旅游收入保持了年均40%以上的增幅，但旅游產品開發不足，與旅游業相關的交通運輸業、批發零售業和住宿餐飲業僅提供稅收4.27億元，增長8.7%。稅收的增長與旅游業發展不同步，稅源潛力有待進一步挖掘。

三、“營改增”對財政運行的影響分析

（一）財政需要承受減稅影響

根據上述分析，張掖市營業稅收入占比相對較高，因而“營改增”的試點全面推開，對張掖市財政收入減少的影響相對較大。按照靜態數據測算，張掖市由此減少財政收入1.7億元，影響稅收收入增長近6個百分點。

（二）財政收入增長乏力

“十二五”期間，國家投資的蘭新鐵路第二雙線、西氣東輸等重點項目建設，投資數額大、施工單位多、建筑砂石料需求量大，施工環節實現稅金較多；黑河中上游以黑河水電、河西水電為代表的投資主體投資建設的梯級電站，大都處于建設期，建筑安裝工程總量大，這些項目對張掖市財政收入拉動效應十分明顯。隨著這些大項目的相繼建成，拉動效應消失，加之受市場變化因素影響，“十三五”時期張掖市房地產、建筑等支柱產業可能低增長或負增長，再加上受“營改增”試點全面推開的影響，稅收持續增長的動力不足。

此外，由于張掖市“十二五”時期財政收入增長高于經濟增長，墊高了財政收入基數，現在大口徑財政收入1個百分點的增量，相當于5年前2.7個百分點的增量，快速增長難度隨之增加。

（三）財政收支矛盾突出

由于經濟持續下行，張掖市財政收入增長乏力，中央財政轉移支付增量有限，市、縣區財力更加緊張，而各項政策性民生項目配套、重點基礎設施建設配套以及人員剛性支出不斷增加，加之政府債務還本付息的需求，預算平衡難度大且在“十三五”期間不會得到有效改善。

四、“營改增”對地方財源建設產生的倒逼效應分析

“營改增”試點全面推開后，基于上述對張掖市財政運行的影響分析，張掖市為確保財政正常運行并緩解財政困難，亟需進一步加強財源建設，培植更多財源。

“營改增”試點全面推開后，對張掖市地方財源建設產生的影響，除與全國一樣，可以消除重復征稅、促進經濟結構優化，貫通服務業內部和二三產業之間的抵扣鏈條，從而減輕企業稅負等之外，筆者認為，對張掖市這樣一個西部欠發達地區產生的倒逼效應更值得關注和重視。

（一）倒逼以投資拉動為主要動力的財源培育模式轉型

經濟發展進入新常態，強調投資繼續對經濟發展發揮關鍵作用。對西部欠發達地區，保持必要的投資規模和力度依然是必不可少的，但絕不能把財源培育的著力點放在單純擴大投資上?！盃I改增”以前，擴大投資可以帶動建筑業等行業發展，體現在稅收上則是營業稅等稅收的增加，投資對財政的貢獻可以說是立竿見影，致使部分地方對財源的長遠和持續發展關注不夠，對產業發展以及后續的產業增值能力沒有予以重視，產生了財源接續不足、增長乏力等問題。“營改增”試點全面推開后，一方面建筑業納入試點范圍，不再以營業收入額直接征稅，在消除重復征稅、減輕企業稅負的同時，也將產生抵減地方政府依靠擴大投資額拉動稅收增長的效應；另一方面將不動產納入抵扣范圍，在比較完整地實現向消費型增值稅轉型的同時，由于抵扣對政府當期稅收的抵減效應，更有利于倒逼政府合理有效而不是盲目地引導企業擴大投資。

（二）倒逼以數量擴張為方式的財源增長模式轉型

如前所述，“十二五”時期，張掖市注重調整優化產業結構，特別是以旅游業為帶動，大力發展第三產業，產業結構調整初見成效?！盃I改增”以前，旅游業相關行業大部分以營業收入直接征稅，致使部分地方過分關注數量的增長，對增值能力和盈利水平關注不夠。如張掖市游客人均消費水平僅為507元，僅比2010年增加18元，增長3.7%，與總量的增長極不匹配，且比全國平均水平低398元、甘肅省平均水平低120元，表明張掖市旅游消費供給水平不高，嚴重影響了產業整體效益?！盃I改增”試點全面推開后，對旅游業服務流轉過程中產生的增值額征稅，更有利于倒逼政府有效引導旅游業企業提升服務水平、擴大盈利能力。

五、“營改增”后地方財源建設的建議

（一）培育市場主體，激活財源潛能

培育壯大市場主體，充分發揮市場主體的潛能，使其創造更多的財源，成為財源發展的主要推動力量。抓住全面實施 “營改增”、大規模結構性減稅帶來的政策機遇，在對企業“放水養魚”的基礎上培植和拓展稅源，聚焦經濟轉型升級，充分調動廣大企業積極性，擴大設備更新、技術改造等有效投資，因地制宜發展優勢產業，改造提升傳統產能，實現做大經濟總量和提高質量效益并進，增強地方財政“造血”功能。統籌推進“個轉企、小升規、規改股、股上市”，落實支持企業發展的優惠政策，健全完善激勵機制，實施中小企業成長工程，培育有潛力的成長型企業向規模企業轉變，實現小微企業和其他創業創新市場主體數量 “兩個快速增長”，為財源創造提供更加廣闊的發展空間。

（二）延伸產業鏈條，增加財源產出

“營改增”試點全面推開后，企業不再有為避稅而選擇“大而全”、“小而全”的組織結構，也不再有購買服務不能抵扣的后顧之憂，從而促進服務業發展。張掖市應搶抓機遇，在財源建設中更加注重拉長產業鏈條。應大力發展綠色農產品加工業，著力培植一批市場前景好、帶動能力強的農副產品加工轉化龍頭企業，提升農畜產品加工轉化率。辦好綠色有機農產品交易博覽會，形成 “展示交易+精深加工+倉儲配送+全程冷鏈+品牌運作+金融服務+種植基地”的創新型產業鏈模式，提高農業科技含量及農產品附加值。圍繞“循環、綠色、低碳”的要求，瞄準發展循環經濟的關鍵環節，推動專業化分工協作，精心構建產業間的關聯構成和企業間的原料產品互供關系，吸引產業關聯配套協作和精深加工項目，培育循環經濟產業鏈延伸項目，加快技術改造，促進產能升級，推進資源和能源循環利用，形成良性發展的全流程產業鏈。以提高旅游業供給質量為抓手，促進旅游、文化、體育、醫養深度融合發展，發展全域旅游、特色旅游和紅色旅游，增加新、奇、特、優、全的產品、服務供給，增加游客過夜率和停留天數，提高游客人均消費水平，提升旅游業的綜合帶動力和貢獻率。

（三）壯大產業集群，提升規模效益

著力培育特色財源，按照布局合理、產業協同、資源節約、生態環保的原則，鼓勵支持引導各類經濟主體積極參與原料種植、精選、初深加工、運輸、包裝、貯藏保鮮、物流運輸、推廣營銷等產業分工，推動企業專業化分工協作、有效配置生產要素、降低創新創業成本、節約社會資源，建設一批企業群體，促進形成特色鮮明、主業突出的特色產業集群。

（四）形成協同效應，擴大綜合效益

鼓勵縣區之間錯位發展和開展產業合作，形成區域性聯動發展的合力。考慮市場容量，通過政府有效引導，市域內應限批限上同質化的項目，鼓勵有協同效應、互補作用、補鏈強鏈的項目，防止同質化發展形成新的供給過剩和惡性競爭。及時對接市場需求進行產業結構調整，發展互補性強、協同效應好的接續產業，確?，F有產業和新興產業的協調發展。著力培育后續新型財源，按照“互聯網+”模式，大力發展互聯網經濟，擴大農業比較優勢，推動生態工業再上臺階，促進三次產業協調發展。大力促進直接或間接為生產過程提供中間服務的現代物流、電子商務、金融服務、研發設計、人力資源服務等生產性服務業發展。圍繞新辟消費市場，多元化開發健身、養生、娛樂等差異化休閑度假旅游產品，衍生發展游樂設施等旅游裝備制造業和戶外運動用品制造業，擴大旅游業帶動力，增加綜合收入。

（作者單位：甘肅省張掖市財政局）

王曙光、蔡德發、孫慧玲.2015.地方財源建設的問題及對策研究——以哈爾濱市為例[J].會計之友，22。