農業水價綜合改革現狀、問題及對策
----以安徽六安市農業水價綜合改革試點為例

許 朗，陳 燕

(1.南京農業大學經濟管理學院，南京 210095；2.南京農業大學中國糧食安全研究中心，南京 210095)

中國是水資源相對貧乏的國家。2014年，中國人均水資源量是2 100 m3，不到世界人均水資源量的1/4，是全球13個人均水資源貧乏的國家之一[1]。作為農業大國，中國農業用水量占社會用水總量的60%左右。雖然農業用水中90%以上是灌溉用水，但全國平均灌溉用水利用系數只有45%左右，與節水技術先進的國家70%～80%的高利用率差距明顯[2,3]。面對日益緊迫的水資源短缺問題和實現農業可持續發展的要求，實現農業節約用水成為中國農業提高水資源利用率、擺脫缺水危機、保障糧食安全的必然選擇[4,5]。作為農業節水的重要突破口，農業水價綜合改革已成為當前農村工作和社會關注的熱點與難點。2014年中央1號文件明確指出要深入推進農業水價綜合改革。明晰農業水權，嚴格農業用水總量控制和定額管理；健全農業水價形成機制；建立農業用水精準補貼機制和節水激勵機制等，都將成為推進農業水價改革的重點。

1 項目區概況

1.1 項目區基本情況

六安市金安區位于安徽省西部，大別山北麓，淮河以南江淮丘陵西緣。北緯30°16′-32°05′，東經116°30′-116°05′，東臨肥西，西接裕安區，南與舒城、霍山接壤，北與壽縣毗鄰。按地形特征，全區可分為4個較為典型的區域：南部的低山區，海拔300～500 m；中部的江淮分水嶺丘崗區，海拔50～200 m；東南部沿豐樂河的平畈區和西北部的沿淠河平畈區，海拔30～50 m。境內地勢由南向北減低，形成以丘崗為主，是一個山、崗、灣、畈兼有的農業大區。全區耕地資源總量49 663 hm2，常用耕地48 210 hm2，其中水田41 916 hm2，水澆地6 294 hm2。有效灌溉面積5萬hm2，旱澇保收面積2萬hm2，節水灌溉面積0.14萬hm2。

1.2 項目區農業水價綜合改革的舉措

(1)明確農業用水總量和定額。結合項目區多年用水總量和淠史杭灌區史河灌區用水定額，對試點區農業用水總量和用水定額進行了測算和核定，明確了試點區2015年農業用水定額分為干旱年份用水定額為6 810 m3/hm2，豐水年份用水定額為5 550 m3/hm2。

(2)農業水價形成機制。項目區測算農業供水成本依據：國有水利工程供水價格+末級渠系水價=0.043 4+0.031 6=0.075元/m3，其中國有水利工程供水價格=(上交淠史杭水費104.53萬元+工程運行維護費176.3萬元)/灌區近5 a從淠史杭年均引水6 470.6萬m3=0.043 4元/m3；末級渠系水價=末級渠系平均每公頃管理維護成本185.25元/hm2÷每公頃用水量5 862.9 m3/hm2=0.031 6元/m3，完全成本時終端水價為0.075元/m3。

農業水價綜合改革前農業水價為0.056元/m3。改革后省物價局最終批復執行水價糧食作物為0.075元/m3，經濟作物為0.09元/m3，水產養殖為0.10元/m3。改革前水費是按耕地面積收費；改革后農業水費是按實際用水量收取。

(3)精準補貼和節水獎勵機制。根據水利部2009年3月29日實施的《旱情等級標準》，項目區遇到嚴重干旱及以上的年費，政府根據財力狀況全額補貼試點區實繳水費(水價為試點批復的執行水價)超過試點前水費差額部分；豐水年份，補貼試點區實繳水費(水價為試點批復的執行水價)超過試點前水費差額的50%。

節水獎勵標準：區政府將根據財力狀況、節水目標、節水成本、節水量等確定單位面積的獎勵標準。用水量在核定灌溉定額(嚴重干旱年份6 810 m3/hm2、豐水年份5 550 m3/hm2)以內，試點區執行水價和節水量為基數，按50%計算獎勵金額。

(4)用水合作組織建設。根據農業水價綜合試點項目要求，在項目區內成立了一個用水合作組織----金安區明泉合作社。目前該合作組織已基本制定各項制度，并啟動運行，同時對試點區內種糧大戶和農民用水戶的水權水量分配已初步完成并登記造冊。除了參與試點區的工程建設、水價方案制定等活動，用水合作組織還將統一調配試點區內主要渠道的放水。

1.3 項目區取得的成效

(1)試點區在全區率先試行了農業用水全成本水價、定額管理、水權分配、節獎超罰機制，充分調動了用水戶節約用水積極性，有利于推廣高效節水農業，達到節約用水和水資源的可持續利用。

(2)通過項目實施，對主要灌溉渠道進行了襯砌硬化，各類渠系建筑物進行了配套，渠系的水利用率大幅提高，加上用水合作組織的規范運行、管理，減少了跑、冒、滲、漏，縮短了灌溉周期，由原來的20 d縮短至15 d，用水量也由6 750 m3/hm2減少到約4 500 m3/hm2，節水效果十分顯著。由于試點區的基礎條件顯著改善，吸引了社會資金參與末級渠系建設。

(3)通過與用水合作組織簽訂工程管護責任書，發放工程產權證書、使用權證書，明確管護主體的責、權、利，保障工程能持續良性運行，發揮最大效益。

2 農業水價綜合改革存在的問題

(1)農業水權回購或轉讓難以實現。考慮項目區地處淠史杭灌區腹地，水源條件好；同時，水稻生長期正值梅雨季節，雨水又偏多，水資源較為豐富；政府沒有實施過水權回購，用水戶水權轉讓意識淡薄；各級供水單位沒有建立水權交易平臺等因素。在項目區農業水權回購或轉讓暫難以實現。

(2) 田間灌溉體系不完善，基礎設施落后。灌區普遍存在斗農渠配套率低、老化失修，水量浪費嚴重，滿足不了灌區灌溉輸水需求，灌溉水利用率低；農民群眾的水商品意識不強，灌水技術落后，這種“大水漫灌、上游串灌、淹灌、浸灌”長期養成的“吃大鍋飯、喝大鍋水”的習慣一時難以改變；灌溉管理上缺乏科學化、合理化、制度化和定額化，受益不均等問題較為突出。

(3) 補貼資金量大，縣區政府財政難以維持。綜合考慮田間渠系配套不到位、群眾長期形成的“嘴對嘴、長流水”的灌溉習慣、節水意識不強、基層用水合作組織不完善等因素，如全面推行農業水價綜合改革，補貼資金過大，縣區政府難以維持。

(4) 灌溉定額標準難以統一。綜合考慮不同田塊的實際用水量受灌溉條件、水源條件、水源距離、種植結構、種植方式、土壤類型、不同降雨條件等因素影響，不同田塊的灌溉定額標準不能統一一把尺子，需在實際工作中逐步修訂、完善。

3 農業水價綜合改革的政策建議

(1)建立水權交易平臺，實施水權回購。在淠史杭管理總局建立水權交易平臺，各縣區政府出臺水權回購政策，以支持各用水戶之間進行農業水權轉讓和水權回購。

(2)加大田間工程投入，全面落實小型水利工程運行管護責任。對淠史杭灌區末級渠系進行全面配套，完成支斗農毛渠功能，解決小型農田水利基礎設施最薄弱的環節，成立基層用水合作組織，明晰工程管護職責，切實加強每處小型水利設施的管理，在管理者與用水戶之間建立起真正的供需關系，使農民得到實惠，調動農民維護管理工程的積極性，給“科學用水、計劃用水、節約用水、水利工程可持續運行”奠定堅實基礎。

(3)在項目投資中可以安排適當的建后管護費用，后期的水量測量、工程管理維護工作量大，運行管護后續資金沒有保障；補貼獎勵資金如果僅限于試點區，區財政尚可承擔，但如果全區推廣，區財政壓力較大。建議在全區推廣時，可以取消財政補貼，只執行節水獎勵和超用多用加價，基本做到獎補平衡，而且應從水源條件好、渠系配套完善、基層用水組織健全的地方先推廣，先易后難逐步擴展。另外可以適當提高水價，使水費收入略有盈余，吸引社會資金參與，最終達到以水養水。

(4)擬執行的糧食作物水價和用水定額都 是根據歷年統計推算的，經濟作物實際用水定額更沒有可參照的先例，精準水價和不同年景、不同土壤墑情的實際用水量必須在項目建成后，經多年測量記錄計算得出的水價和用水定額，才能在全區推廣執行。建議試點區積極推進土地流轉、大戶承包，這樣水權確認、用水計量、水費征收更便于操作，數據更加精確。

[1] 韓一軍，李 雪，付文閣.麥農采用農業節水技術的影響因素分析----基于北方干旱缺水地區的調查[J].南京農業大學學報(社會科學版)，2015,15(4)：62-69.

[2] 張維康，曾揚一，傅新紅，等.心理參照點、支付意愿與灌溉水價----以四川省20縣區567戶農民為例[J].資源科學，2014，36(10)：2 020-2 028.

[3] 許 朗，劉金金.農戶節水灌溉技術選擇行為的影響因素分析----基于山東省蒙陰縣的調查數據[J].中國農村觀察，2013,(6)：45-51.

[4] 戴 勇，顧 宏，李江安，等.基于交叉影響法的農業水價改革聯動效應研究[J].水利財務與經濟，2015,(6)：18-20.

[5] 雷 波，楊 爽，高占義，等.農業水價改革對農民灌溉決策行為的影響分析[J].中國農村水利水電，2008,(5)：108-110.