淺議行政契約中的行政權力

劉 輝

(長春理工大學 社科處，吉林長春 130022)

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淺議行政契約中的行政權力

劉 輝

(長春理工大學 社科處，吉林長春 130022)

隨著我國市場經濟的日益完善，契約理念正在市場主體之間逐步得到深化。行政契約作為一種新型的行政管理手段，在行政實踐中也得到了廣泛的應用。本文主要針對行政契約中行政優益權的權力屬性和權力表現展開論述，試圖從法理的角度對我國行政管理實踐的規范性和科學性提供有益的借鑒。

行政契約；行政權力；變更；解除

行政管理本身是一種社會干預，會對相對方產生或大或小的影響。行政契約是建立在初步社會干預基礎之上的更深層次的社會干預，它往往以行政優益權的行使來影響這種干預的程度，進而實現干預的可控性、合法性。

一、行政契約中權力的特殊性

我國有關行政契約的概念受大陸法系國家德國、法國的影響較深，通過多位法律學者的法律移植工作，在我國行政管理實踐中逐步得到應用。但是由于舊有的法律文化傳統以及當時人們的思想水平局限，法學理論界對行政契約的認識產生了較大的爭議。有的學者認為行政契約雖然符合民事契約的各種要素，但是從行政法的角度，應該從民事契約中分立出適用特殊規則的行政契約。如應松年教授認為中國的糧食、棉花、煙草定購契約、國有企業承包經營契約以及某些科研合同等均應屬于行政契約[1]；其他民法學者則認為現有的民事契約完全能夠解決行政管理中所遇到的問題，沒有必要單獨提出行政契約概念。如梁慧星教授認為如果說有所謂的行政契約的話，只能存在于行政權力行使領域，屬于行政法律關系[2]。學術界一直存在關于行政契約屬性的爭議，但從行政管理科學、規范的角度而言，筆者認為還是應該具體區分民法領域中的民事契約和行政法領域的行政契約，比較兩者的異同，然后有區別地對待。雖然我國合同法中并沒有明確行政合同概念，但其他一些單行法律法規中有類似規定，如《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》《協議出讓國有土地使用權最低價確定辦法》等對國有土地使用權出讓合同的規定都是我國有關行政合同存在的例證。

行政契約是現代行政法上一種新型的行政管理手段，它的重要特征在于行政主體在契約履行過程中享有行政優益權。這種特殊權力行使的唯一理由在于維護公共利益的需要。20世紀美國社會學法學的代表人物羅斯科·龐德(Roscoe Pound)認為公共利益是一些包含在一個政治組織社會生活中并基于這一組織的地位而提出的各種要求、需要或愿望[3]。公共利益具有抽象性和不確定性，包括“公共”的不確定性和“利益”的不確定性，如何對公共利益進行識別是行政主體行使行政優益權的先決條件。我國在建設現代法治國家的進程中，必須從法律的立場，尤其要根據憲法的理念對公共利益的取舍作出決定。更加重要的是將憲法層面的原則性規定具體化為一般法律層面的操作性規定，以部門法的形式對公共利益的概念、要素、范圍作出具體清晰的規定，提高行政主體在具體行政實踐中的可操作性，避免過去行政主體定義公共利益的隨意性。

二、行政契約中優益權的權力表現

(一)行政主體對契約的監督、指導、變更和解除權

行政主體在行政契約中具有雙重屬性。首先，行政契約需符合合同法規定的基本原理，具備合同的基本要素，行政主體在民事領域范疇內與相對方具有平等的法律地位和權能；其次，由于行政契約的特殊性，法律賦予行政主體維護和實現公共利益特殊的行政管理權限，即某種情況下監督指導、變更、解除合同的權力。對于法律賦予行政主體的這種特殊權力，合同相對方必須遵守和服從，但相對方有權對這種權力的行使過程和產生的結果提出異議、進行陳述和申辯，并通過一定的法律途徑進行救濟。如《中華人民共和國政府采購法》第65條規定：“政府采購監督管理部門應當對政府采購項目的采購活動進行檢查，政府采購當事人應當如實反映情況，提供有關材料。”

(二)行政主體簽訂契約前的標的選擇權

在簽訂行政契約前，行政主體單方擁有選擇行政契約標的的權力。行政契約簽訂的主要目的在于行政管理的需要，而契約的標的為公共利益。由于公共利益沒有確定的所有者,行政相對方基于合同中自身的職能定位以及簽訂合同時的被動地位，不能、也沒有能力對公共利益進行管理。但是對公共利益的管理不能缺位，代表國家行使行政管理職權的行政主體正好可以發揮自身管理職能，對公共利益進行維護。當然,行政主體選擇契約標的的權力會受到嚴格的程序限制，維護公共利益的需要是行使此項權力的唯一原因，其他以外的任何原因只能被視作權力濫用的借口，必然會引起相對方權利救濟程序的啟動，行政主體需要為此承擔責任。

(三)行政主體對相對方違約時的強制執行權

行政主體享有在行政相對方違約時自助采取或者申請法院強制執行的權力。余凌云教授認為行政制裁權由行政機關依職權行使，不論合同中有無規定，行政機關當然具有制裁權力，不必事先請求法院判決[4]。這種強制執行的權力是一種法定的權力，不需要雙方當事人事先在契約中約定。

關于強制執行權，現實中直接強制執行的情況不多，主要表現為代履行這種方式。當相對方不履行法律、法規等規定的或者行政契約所約定的可代替作為義務時，才由行政強制執行機關或第三人代為履行，并向義務人征收必要費用。這種代執行方法要求契約義務是一種不屬于相對人人身且可以替代履行的作為義務，如果相對方履行義務時僅僅表現為瑕疵，則行政主體只能依據合同法的有關理論，追究相對方的違約責任，而不能以此為由行使行政優益權。

[1]應松年.行政法學新論[M].北京：中國方正出版社,1999:120.

[2]梁彗星.中國統一合同法的起草[M].北京：法律出版社,1998:64.

[3]羅斯科·龐德.法理學(第一卷)[M].鄧正來，譯.北京：中國政法大學出版社，2004:364.

[4]余凌云.行政法上的假契約現象[J].法學研究，2001(5).

On the Administrative Power of Administrative Contract

LIU Hui

(Department of Social Sciences, Changchun University of Science and Technology, Changchun Jilin 130022, China)

With the improvement of China’s market economy, the concept of contract between market players has been gradually deepened. As a new administrative management tool, the administrative contract has been widely used in administrative practice. This article discussed the attributes and manifestations of administrative prior rights in the administrative contract, in order to provide useful lessons for the normalization scientific nature of administrative management practice of China.

administrative contract; administrative power; change; remove

2016-03-13

劉輝(1981- )，男，助理研究員，碩士研究生，從事憲法學與行政法學研究。

D63

A

2095-7602(2016)09-0043-02