新時期科研院所如何建立“接地氣”的內控體系

■/王 玲

新時期科研院所如何建立“接地氣”的內控體系

■/王 玲

2016年7月31日，中辦、國辦聯合發布《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》，出臺了一系列簡政放權的措施。如何“接得住、管得好”成為科研院所亟待解決的問題。本文擬以財政部內控建設文件為政策依據，對科研院所內控建設進行探討，以期建立符合科研規律的內控體系，助力新時期科研院所的創新發展。

科研院所 內控體系 控制

一、科研院所內控建設現狀及原因

財政部自2012年底頒發了《行政事業單位內部控制規范》（以下簡稱“規范”）后2015年、2016年又相繼頒發了內控建設的指導意見、基礎評價文件，為新形勢下科研院所建立內控體系提供了政策保障。但是，據調查截至目前科研院所內控建設現狀不太理想，部分單位仍未提上議事日程、或推進不暢、或已經建立但未得到有效執行。主要原因是：

（一）重業務輕管理，內控建設內生動力不足

相對于科研教學業務，科研院所對行政管理重視程度不夠。由于內控制度不完善或執行不到位，近年來催生了不少科研腐敗。財政部《規范》下發已兩年多，部分科研院所對內控建設認識還是不足，認為內控建設就是規章制度的整合，與原來的制度匯編差別不大；或認為現有辦事流程已經很復雜，不需要再建立內控；或認為內控是為經濟管理服務的，與科研教學業務無關。相對于企業以實現利潤最大化為目標，具有強烈的內控建設的內生動力，科研院所的非營利屬性使其內控建設的內生動力天然不足。

（二）治理體系老化，內控建設基礎薄弱

隨著我國財政對科研事業投入的快速增長，科研院所的項目資金、研發設施、基礎建設等方面都得到了迅猛的發展。但是，受人員編制和人員經費的雙重限制，自科技體制改革后科研院所的組織架構多年無變化，人員更替只能靠自然減員的方式實現。現有的組織架構、人員知識儲備已不能滿足現代化管理的需求。長期以來，科研院所一直參照執行行政事業單位的各類管理制度，相對于國有企業其行政管理理念落后。雖然也建立了若干內部管理制度，但缺乏頂層設計，不成體系。單位業務未實現歸口管理，內部部門之間存在制度重復、流程分裂的現象，日常工作中也經常發生制度執行不力、有制度不執行、相互推脫的情況，管理效率低下。

二、多措并舉建立“接地氣”的內控體系

科研院所應以全面落實《規范》為抓手，以規范單位經濟和業務有序運行為主線，以內控基礎評價指標為依據，以問題為導向，突出規范重點領域和關鍵崗位的業務流程，合理界定業務環節，系統分析科研管理中的風險，確定關鍵風險點，選擇適宜的制約措施，逐步將控制對象從經濟活動層面拓展到全部業務活動和內部權力運行，實現“內控建設接地氣，科研人員有活力”的內控建設目標。

（一）加強內控建設是“一把手”工程的重要內容

內部控制不僅是規章制度，更重要的是一個制度整合、流程再造的過程，是將過去的粗放式管理向精細化管理邁進的重要手段。“一把手”應認識到內控建設是合理保證法人經濟責任的有效屏障，是廉政建設和風險防范的重要舉措。科研院所建立內控需要協調單位內部各類資源，或多或少會受到阻力。“一把手”應當親自主持制定工作方案，明確工作分工、配備工作人員、健全工作機制，充分利用信息化手段，組織、推動內控建設，并對單位內控建立健全和有效實施負責。

（二）加強宣傳培訓，讓內控意識入腦入心

由于我國行政事業單位的內控制度出臺較晚，且科研院所內控與行政事業單位內控之間存在著一定的差別，所以員工對科研院所的內控制度不是很了解。因此，要加強內控知識的宣傳與培訓。首先，結合工作實際，邀請內控建設領域專家和已經建立內控的標桿單位，分享內控在單位經濟管理上的成功經驗。其次，組織中層參加專業機構的內控建設培訓班，系統全面地學習內控專業知識。最后，單位主要負責人組織內控實施部門面對面交流，用全局觀來打破部門墻，暢談單位層面、業務層面內控建設的目標、內容，逐項擺問題、提要求，形成單位內控建設的工作方案。同時，單位主要負責人在課題組長、學系主任會議上宣傳內控建設的相關知識，提高內控建設的協作意識。

通過培訓和交流使員工真正了解內部控制，明白建立內控的目的不是為了“監管”和“監視”，一套健全的內控制度，可以使員工清楚地知道自己的行為底線在哪里，避免觸碰。從而讓員工心存敬畏，從思想上剔除邪念，只有每個員工都明白了內控制度，內控意識才能真正入腦入心，從而使內控制度得到有效執行。

（三）以問題為導向，分步建立、完善內控體系

1.以“財務報銷”為切入點，完善單位層面內控

近年來科研經費的“財務報銷”使財務部門和財務人員一度成為“圍獵”的對象，乍一看“圍獵”財務人員，實質上“圍獵”的是財務監督權。“財務報銷”環節是國家財經法規、單位管理制度的落腳點，是科研經費在執行、驗收、審計等多環節問題的集中反映。科研院所內控建設可以“財務報銷”為切入點，著力解決“財務報銷”環節反映的制度和流程問題，以財務規范倒逼業務規范，提高內控建設的針對性和有效性，更快速地讓廣大科研人員感受到內控建設的獲得感。

（1）處理好組織架構中決策權、執行權和監督權的分配。決策、執行、監督三個關鍵環節要合理設置崗位和人員，明確職責。決策是經濟管理的首要環節，要健全集體研究、專家論證和技術咨詢相結合的議事決策機制，同時要建立健全責任追究制度，具體落實到每個責任人身上。決策執行中要注重流程管理，內部監督部門應加強“三重一大”等重大事項決策執行的過程，杜絕決策與執行“兩張皮”的現象，從而避免到“財務報銷”環節才發現決策偏頗、執行失誤或監督缺位的問題。

（2）優化組織架構，實現業務歸口管理。按照“三定”方案，對資金的分配使用、國有資產管理、政府采購、工程建設等權力集中的部門和崗位實行“分事行權、分崗設權、分級授權、定期輪崗”，優化配置部門的職能權限，規定各自的權利和責任邊界，合理設置崗位，明確各崗位職責。業務歸口管理在管理尚不太完善的科研院所意義重大。歸口管理是指按照單位賦予的權責，各負其責、各司其職，防止重復管理、多頭管理、無人管理。科研院所應按照有權就有責，權責要對等、不相容職責相互分離的原則，合理劃分各類業務的歸口管理部門。同時，合理界定業務歸口部門的牽頭責任與參與部門的輔助責任，以及各自在流程節點的職責，使業務流程在不同部門間連成一條線，形成閉環，從而避免因無歸口管理，業務審核環節缺失，直到“財務報銷”時才發現業務流程操作不規范或業務手續不合規，報銷人員事后找補手續的情況。

2.實現將制度流程化、流程崗位化、崗位職責化、職責表單化

業務層面應建立“以預算管理為主線，以資金管控為核心”的內部控制體系，通過預算這一基本控制方法將收支業務、采購業務、資產業務、工程管理、合同管理等核心業務有效銜接。由業務歸口部門梳理現有制度、流程，查漏補缺，完善管理制度，建立跨部門的業務流程圖，將流程環節落實到崗位，制定崗位工作說明書（表單），詳細描述崗位職責，為內控信息化奠定基礎。

（1）預算業務控制。預算業務內控是單位內控的核心，科研院所預算業務內控建設應區別財政部門預算和科研課題經費預算建立。經過多年預算管理實踐，財政部門預算“二上二下”內控已經較完善。科研項目內控建設，首先，注重科研與財務的融合，加強對科研人員預算編制的政策指導，提高科研業務與財務預算之間的政策相關性、目標相符性、經濟合理性，保證項目任務書的質量。其次，建立健全科研財務助理制度，合理界定其崗位職責。科研財務助理作為科研與財務之間的橋梁，為科研人員在項目預算編制和調劑、經費支出、財務決算和驗收等方面提供專業化服務，科研財務助理制度的落實落地，將為科研人員“輕裝上陣”，潛心于科學研究提供有力保障。

（2）采購業務控制。從事基礎性研究的科研院所，60%以上的科研經費是采購支出，采購業務內控建設極為重要，單位應合理設置采購人、驗收人、使用人、監督人等關鍵崗位，明確職責，定期輪崗。材料采購業務內控建設應注重完善采購方式管理，基礎研究因專業不同所需材料千差萬別，應采用集中采購與分散采購相結合的方式。集中采購應采用招投標的方式確定多家供應商，除個別特殊材料外，材料采購應集中從入圍的供應商處采購，供應商應實時供貨，科研院所不再設置庫房，集中結算貨款。分散采購的材料應按照例外事項處理，由課題組自行采購，采購部門組織驗收，做好采購、入庫、出庫、付款等環節的服務與管理。

（3）收支業務控制。收支業務內控應從縱向、橫向分別完善。收入應歸口管理，做到應收盡收；支出應內控建設，首先，應全面推行公務卡和網銀轉賬的結算方式，通過非現金的結算方式將款項直接支付給收款方，使資金往來留有清晰的痕跡，避免現金結算中的風險；其次，應創新課題組支出的誠信管理，將誠信與單位內部項目安排掛鉤。如由課題負責人寫出情況說明承諾真實性，以現場勞務人員的簽字單據作為勞務費發放依據報銷，從而解決下現場調研無法取得票據的報銷問題。

（4）資產業務控制。資產業務內控在確保賬實相符、資產安全完整的前提下，應注重加強儀器設備的績效考核，提高儀器設備的使用效率。大型儀器設備在滿足單位內部科研教學工作任務的基礎上，應充分發揮社會效益，為外部提供有償的資源共享，搞活經濟的同時也提高了國有資產的投資效益。

（5）合同管理、工程業務控制。科研院所應實施合同歸口管理，分類制定管理制度，合理規避合同風險。工程業務也是腐敗風險的重災區，工程業務內控建設應注重招投標、建設過程、竣工驗收、財務決算、造價審計等關鍵環節的風險控制。在工程管理人員有限的條件下，應注重發揮第三方中介機構的作用，合理規避工程建設風險。

3.以信息技術為支撐，著力內控落地

內控信息化是將內控思想、機制設計、業務流程和內部監督等通過信息化手段落地，排除人為因素，保證內控的實施效果。科研院所應結合單位實際，通過建立新系統或整合現有的信息系統，將內控流程固化在系統中，在崗位設置、權責分配、業務流程等方面形成相互制約、相互監督的機制，有效防范系統的風險。

4.強化績效考核和信息公開

內控建設在注重防范風險與流程高效的同時，應具有激勵的功能，這是內控建設的靈魂。科研院所應將業務歸口部門的內控建設與運行情況納入個人和部門的績效考核，作為員工升職任免、部門評價的重要指標之一，讓全員認識到內控建設、實施、落地與個人發展密切相關，促進全員全過程參與內控建設與實施工作。

信息內部公開控制手段的使用有利于提高工作的透明度及工作效率，滿足員工的知情權和對經濟業務的監督。常言說，陽光是最好的防腐劑。科研院所應在單位內部一定范圍內將內部科研項目安排、科研經費預算調劑和開支情況、科研成果、招生分配、采購招投標和年度采購量及采購單價等信息公開，使各核心業務、關鍵崗位的權利在陽光下運行，降低行政風險、廉政風險。

［1］劉永澤，唐大鵬.關于行政事業單位內部控制的幾個問題〔J〕.會計研究，2013（01）.

［2］王卉.科研院所內部控制研究〔J〕.行政事業資產與財務，2014（03）

［3］趙守高.基于整體框架的科研院所內部控制體系設計研究〔J〕.企業科技與發展，2014（23）.

［4韋寧生，侯海洋.科研項目資金管理內部控制建設探討〔J〕.科技經濟導刊，2014（15）

［5］侯海洋，韋寧生.農業公益類科研院所內部控制規范建設探討〔J〕.當代經濟，2016（10）.

◇作者信息：中國醫學科學院基礎醫學研究所/北京協和醫學院基礎學院

◇責任編輯：羅 敏

◇責任校對：羅 敏

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