土地征收過程中存在的問題及法律對策

文云云

（甘肅省莊浪縣國土資源局，甘肅　莊浪　744600）

土地征收過程中存在的問題及法律對策

文云云

（甘肅省莊浪縣國土資源局，甘肅莊浪744600）

隨著我國城市化的不斷推進，高頻率的城鎮建設征收了大量集體土地，由土地征收引發的社會矛盾也越來越嚴重，失地農民權益的保障已成為促進社會經濟建設順利進行必須研究的問題。筆者總結了土地征收過程中的幾個突出問題，并提出了相應的解決對策。

土地征收；問題；法律對策

一、土地征收過程中的突出問題

（一）征地規模大，失地農民人數不斷上升

近幾年，我國經濟發展迅速，用地量也在逐步加大，在經濟全力前進的同時，我國大量耕地變成了建設用地，而根據《中華人民共和國土地管理法》“第四十三條任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農民集體所有的土地。第四十四條建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續。”之規定，凡是進行建設需占用集體土地的必須進行征收為國有土地后才能實施，而對政府的征地行為缺乏有效約束，各級政府不僅在城市基礎設施建設、發展教育文化和社會公益性事業等方面大規模征用農民耕地，而且征用農民土地進行招商引資，用于開發區、房地產等商業性項目建設，這就需要大量的征地，而把大量集體土地變為國有土地的同時，大量農民失地、失業，失地農民人口數呈逐年上升態勢。

（二）征地程序不規范，征地工作中干群關系緊張

根據《中華人民共和國土地管理法實施條例》“第二十五條征用土地方案經依法批準后，由被征用土地所在地的市、縣人民政府組織實施，并將批準征地機關、批準文號、征用土地的用途、范圍、面積以及征地補償標準、農業人員安置辦法和辦理征地補償的期限等，在被征用土地所在地的鄉（鎮）、村予以公告。被征用土地的所有權人、使用權人應當在公告規定的期限內，持土地權屬證書到公告指定的人民政府土地行政主管部門辦理征地補償登記。市、縣人民政府土地行政主管部門根據經批準的征用土地方案，會同有關部門擬訂征地補償、安置方案，在被征用土地所在地的鄉（鎮）、村予以公告，聽取被征用土地的農村集體經濟組織和農民的意見。征地補償、安置方案報市、縣人民政府批準后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調；協調不成的，由批準征用土地的人民政府裁決。征用土地的各項費用應當自征地補償、安置方案批準之日起3個月內全額支付?！敝幎?，征地應嚴格實行“兩公告一登記”制度，但由于征地在最近幾年來成為部分地方主要財政收入來源，征地行為也成為了地方政府和老百姓不和諧的一個重要因素，因此，有些地方政府千方百計想發展經濟，想壯大地方財政收入，想征地，但根據近幾年的干部考核標準，從中央到地方高度關注社會穩定工作，信訪又成了一個領導頭痛的問題，而恰恰在征地過程中又極易出現信訪現象，于是有些地方政府在征地過程中沒有嚴格執行“兩公告一登記”（指征地方案公告、補償安置方案公告和補償登記）制度，農民對哪些土地需要征用、征用的目的和范圍、補償標準等信息缺乏了解，政府認為老百姓了解的越多上訪的概率越高。然而，老百姓越不明白越認為政府在征地里面有為人不可知的文章。因此，程序不規范就形成了矛盾，另外，根據我國的法律，農村土地屬于集體所有，因此在征地的過程中，從法律程序來看，地方政府不需要直接與單個的農戶溝通，只需要村委會干部同意即可。雖然法律上規定了征地公示、村民代表大會等程序，但是實際操作過程中村民并沒有太多的權力來制約和反抗不合理的征地，畢竟農戶只擁有土地承包權而沒有土地所有權，而對于村委會干部而言，一方面，征地收益中的相當一部分屬于村集體經濟組織，由其支配；另一方面，上級地方政府的征地壓力與村民的不合作壓力相權衡，往往是地方政府占上風。因此，他們往往不能很好的代表農戶利益，于是，征地過程中就出現了矛盾，根源就在于政府在征地過程中不公開、不透明，沒有嚴格按征地程序進行，也有一個不容忽視的問題，就是在政府征求意見的過程中，有部分群眾也會提出一些不合理的要求，2011年莊浪縣在縣城南擴征地過程中，在征求老百姓的意見時，就曾有人提出要自己“賣出土地”給開發商，也有人提出要按大城市的征地補償標準來補償，也有人提出必須給自己找一份行政工作才能答應自愿征地，還有更勝者不計其數，這也是部分政府怕征求老百姓意見的原因之一，但這不能成為政府不按程序來辦的理由。

二、解決對策

（一）從加大閑置土地管理和土地收益金管理入手，減小征地規模

盡管多年來我國一直強調實行最嚴格的耕地保護制度，并從立法、司法、行政、懲治違法等方面采取了一系列重大措施，但由于多方面因素的影響，不少地方違規違法的征地熱依然沒有得到有效制止，使失地農民問題愈來愈成為影響社會穩定的重要因素之一，這與我國土地財政有千絲萬縷的聯系，要從根本上解決這一問題，各級人民政府和相關部門就必須采取措施堅決貫徹執行最嚴格的耕地保護制度，把基本國策落到實處，從根本上減少失地農民的產生，避免失地農民問題的加劇，這就要求，應嚴格限制地方政府的征地權限，避免征地權使用的無限擴大化。同時，對地方政府審批土地所得款項，應全部上繳中央財政，中央政府可按一定比例返還其專項用于城市基礎設施建設，逐漸弱化以至完全剝離地方政府與征地之間的直接利益關系，從機制上幫助其走出“以地生財、違規圈地”的怪圈，最終達到保護耕地和農民利益之目的。然而，也不可否認，發展就需要占地，那么我們何以足量供地保發展？筆者認為可以從加大對閑置國有土地的清理清查入手，加強對閑置土地的合理利用以保用地需求。近幾年，雖然政府采取多種措施，加大閑置土地的清理清查，然而地方政府在做這項工作時，采取了保護性措施，對一些地方政府占有的閑置土地輕易清理不出，一些閑置工業用地因涉及多方面原因而未清理，造成在大量征地的同時而國有土地閑置。

（二）規范征地程序，確保依法行政

各級政府在征地過程中，應根據《中華人民共和國土地管理法》和“《中華人民共和國土地管理法實施條例》的相關規定，嚴格執行征地程序的“兩公告一登記”制度（即：《征用土地公告》和《征地補償、安置方案公告》）和聽證制度。在征地方案的實施過程中，還應嚴格執行法定程序，按預定方案有序組織實施，避免“野蠻拆遷”“暴力執法”等危害失地農民合法權益事件的發生，切實保護失地農民權益，維護社會的和諧與穩定。應做到兩個方面：一是根據國務院關于“先保后征”的原則，建立被征地農民社會保障工作審核制度，征地項目報批前，必須先行制定擬征地塊所涉及的被征地農民社會保障安置方案，并報經相應的人力資源和社會保障部門審核同意。審核主要包括以下內容：本地政府頒布實施的被征地農民社會保障實施辦法是否符合國務院有關文件精神；擬征地塊被征地農民社會保障實施方案中有關保障對象、項目、標準以及資金籌集情況等內容是否合法有效；征地單位提交的社會保障資金的付款憑證、收款憑證及相應銀行的進、對賬單；被征地農民社會保障安置方案納入征地報批前告知、聽證等程序的情況；被征地農民知情、參與、表達、監督等民主權利的維護和實施情況等。同時要有規范的相應審核備案程序。二是強化失地農民的利益主體地位，取消集體代替農戶參與征地決策的權利，賦予被征地農民參與談判征地補償價格的權利征地補償價格的決定機制應該是被征地農民能夠參與并自由表達意愿的談判機制。

（三）加強土地合理流轉，讓失地農民重新獲取生產資料

根據我國國土資源管理法規，土地占用實行“耕地占補平衡”制度，即占多少補多少，而且是先補后占，從而保證了耕地總量不減少，全國不突破18億畝耕地紅線，從另一個角度講建設用地雖然占了耕地，但通過“補地”，耕地總量并沒有減少，而減少的只是被征地的農民和所屬集體的土地。假設從大的方面看，可以認為我國耕地并沒有減少，也就不存在失地的問題，然而，在我國農村土地屬于村集體所有，國家又沒有關于集體土地在村集體之間流轉的規定，所以雖然耕地未減少但征地后還是有人失地了。就從莊浪縣近年來的情況來看，2008年至2011年共征地834畝，而從2008年開始分別實施南洛河、上洛河、洛河谷地、韓店聶子坪、朱店小灣等5個土地開發整理項目以來共新增耕地11 363.75畝，如果項目新增耕地來補償失地農民耕地的話綽綽有余，然而，因為項目實施離征地農民較遠，無法把項目新增耕地用來補償被征地農民的失地，而只能交付項目實施當地的群眾使用，所以，被征地農民還是失地了。根據我國《中華人民共和國物權法》“第一百二十八條土地承包經營權人依照農村土地承包法的規定，有權將土地承包經營權采取轉包、互換、轉讓等方式流轉。流轉的期限不得超過承包期的剩余期限。未經依法批準，不得將承包地用于非農建設?！焙汀吨腥A人民共和國土地承包法》“第十條國家保護承包方依法、自愿、有償地進行土地承包經營權流轉。第十二條農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會發包；第三十四條土地承包經營權流轉的主體是承包方。承包方有權依法自主決定土地承包經營權是否流轉和流轉的方式。”之規定，在充分肯定了農村土地承包經營權的流轉的同時土地流轉又限予承包方之間，而承包方之間的流轉是農戶之間的流轉，因此有一定的局限性，根據我國近幾年的實踐，土地流轉也一般在村集體內進行，而集體所有土地在集體之間能否流轉和如何流轉并未規定。

筆者認為應從以下兩個方面來解決這個問題。一是從《中華人民共和國物權法》和《中華人民共和國土地承包法》入手對土地的跨區域流轉加以明確規定，合理引導土地在村集體之間的流轉，讓失地農民重新獲得生產資料。二是《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國土地承包法》中要對失地農民的重獲承包權加以規定，也就是在土地承包期滿后，要通過調整讓失地農民重新得到承包權，地方政府可以通過地域調整的辦法，讓被征地農民再一次獲取土地，從而從根本上解決失地農民無地的問題。

（編輯：張瓊瓊）

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1673-9019（2016）17-0014-02

2016-05-17

文云云（1987-），女，甘肅莊浪人，助理工程師，主要從事土地開發整理項目國土資源管理工作。