基層公務人員憲法意識提升路徑探析

黃春英

（中共江陰市委黨校，江蘇江陰214431）

基層公務人員憲法意識提升路徑探析

黃春英

（中共江陰市委黨校，江蘇江陰214431）

黨的十八大以來，新一屆中央領導集體高度重視“依憲治國”、“依憲執政”，將社會治理和權力運行納入法治軌道。提升基層公務人員憲法意識，是貫徹依法治國基本方略的客觀要求，是弘揚社會主義核心價值觀的應有之義，也是推進基層社會治理能力現代化的根本保障。通過加強憲法教育、推進憲法治理、完善憲法保障，使基層公務人員強化憲法認知、提升憲法認同、培育憲法信仰。

憲法；憲法意識；基層；憲法信仰

黨的十八大以來，新一屆中央領導集體高度重視“依憲治國”、“依憲執政”，將社會治理和權力運行納入法治軌道。習近平總書記指出，“依法治國，首先是依憲治國；依法執政，關鍵是依憲執政”，突出強調憲法的實施和權威地位。憲法是根本大法，在國家治理和建設社會主義民主政治中具有基礎性地位。憲法得到全面有效的正確實施，需要黨員干部提高憲法意識，帶頭遵守憲法和維護憲法。全面實施憲法，基礎在基層，工作重點在基層。作為黨員干部的“最大多數”，基層公務人員憲法意識的高低，對于全面貫徹實施憲法、推進法治中國建設具有非常重要的導向和引領作用。

一、憲法意識的內涵

（一）憲法

漢語中“憲法”一詞早已有之，但其含義古今有所不同。如《國語》中的“賞善罰奸，國之憲法”，指國家普通法律的典章或制度；《集韻》中的“周禮懸法示人曰憲法”，指法制宣傳與公布施行。在西方，亞里士多德是最早談論憲法的學者，他在《政治學》一書中指出，“政體（憲法）為城邦一切政治組織的依據，其中尤其著重于政治所由以決定的‘最高治權’的組織”，把憲法和政體聯在一起。[1]歐洲封建社會末期，資產階級的民主主義思想家提出了立憲主義思想，成為資產階級革命的思想武器。資產階級革命取得勝利后，制定了憲法，確立了民主政治，近代意義上的憲法產生了。憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程。它規定了國家根本制度和公民基本權利，集中表現了統治階級意志和各種政治力量對比關系，確認并保障民主政治，具有最高的法律效力。

（二）憲法意識

憲法意識是人們以憲法為邏輯出發點進行的精神活動。提高基層公務人員的憲法意識，就是基層公務人員要把合憲性作為思考問題的前提，以憲法為基本遵循，維護憲法權威，促進憲法價值的實現。憲法意識主要包含兩個核心要素：權力制約和權利保障。

1、權力制約

《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第2條規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。”憲法秩序是一種權力秩序，憲法意識是一種限權意識。憲法以國家根本法形式確定了國家權力的來源、內容和形式，是國家權力在法定軌道上運行的保證，是基層公務人員行使行政權力的最高行為準則。一方面，“法無授權不可為”。基層公務人員行使行政權力必須經過憲法和法律授權，“法無授權”而為則是違法，基層公務人員不得做憲法和法律禁止做的事。另一方面，“法定職責必須為”。基層公務人員行使行政權力需承擔履職盡責義務，“法定職責”而不為則是行政缺位，基層公務人員不得拒絕做憲法和法律規定的事。“權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗”[2]，英國思想史學家阿克頓勛爵的這一論斷精辟地指出了腐敗之根源。強化對行政權力的制約和監督，是維護公民權利的客觀需要，也是建設廉潔政府的重要保障。基層公務人員行使行政權力要依憲行政、于憲有據、受憲制約，真正做到有權必有責，用權受監督。

2、權利保障

列寧說：“憲法就是一張寫著人民權利的紙。”[3]憲法對公民的基本權利進行確認，使公民能夠運用憲法維護自己的權利和尊嚴，是全體公民的最高行為準則。《憲法》第二章規定了公民享有平等權、政治權利和自由、人身自由、社會經濟權利、文化教育權利等20多項自由和權利，反映了國家的一切權力屬于人民，體現了社會主義民主的本質。一是公民權利自由的廣泛性。除了在《憲法》第二章用18個條文規定公民的權利外，在總綱和國家機構中又規定公民合法的財產權、繼承權、民主管理權以及訴訟等方面的權利，內容十分廣泛。二是公民權利義務的一致性。公民享受權利和履行義務是相輔相成、密不可分的，不存在只享受權利或者只履行義務的特殊公民。三是公民權利自由的受限性。沒有不受限制的權利和自由，公民在行使權利和自由時，要受法律的限制。雖然“法無禁止即可為”，公民可以行使任何法律禁止性規定以外的權利和自由，但不能侵犯其他公民的合法權利和利益。依法保障權利，是政府存在的價值和目標，也是民主法治的應有之義。基層公務人員要自覺提高憲法意識，注重運用憲法思維保障基層群眾的人身自由、財產權和基本政治權利不受侵犯，依法促進基層群眾政治、經濟、文化和社會等方面的權利得以實現。

二、提升基層公務人員憲法意識的重大意義

（一）貫徹依法治國基本方略的客觀要求

黨的十五大首次提出了“依法治國”治國方略，1999年憲法修正案規定：“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家。”“依法治國”治國方略首次在國家根本法中得以確立，體現國家治國理念的重大轉變。黨的十八屆四中全會首次以全會的形式對全面推進依法治國進行系統闡述，提出全面推進依法治國必須堅決維護憲法權威，切實加強憲法實施。憲法是國家的根本大法，是法律的法律，在依法治國中具有先導地位，堅持依法治國首先要堅持依憲治國，依憲治國的核心和基礎是依憲行政。基層公務人員作為黨員干部的“最大多數”，其憲法意識的高低，對于推進依憲行政具有十分重要的意義。在實踐中，一些基層公務人員憲法意識淡薄，忽視、輕視憲法的權威和作用，把憲法當“閑法”，遇到問題撇開憲法，在公務活動中不按照憲法辦事的現象并不少見。一些基層公務人員表面上尊重憲法，實際上與憲法保持一定“距離”，在關系國家重大利益的問題上缺乏憲法自信。在對待公民基本權利問題上，一些基層公務人員缺乏正確的“權利觀”，簡單把保障公民的憲法基本權利和維護社會穩定對立起來，面對公民的維權訴求問題不是疏導，而是采取圍追堵截、打壓等方式，嚴重損害了公民的憲法權利，嚴重破壞了憲法法律的權威。基層公務人員要切實提高憲法意識，擁護憲法，遵守憲法，實施憲法，以憲法思維全面推進依法治國。

（二）弘揚社會主義核心價值觀的應有之義

黨的十八大報告用“三個倡導”對社會主義核心價值觀進行了系統闡述，即在國家層面倡導“富強、民主、文明、和諧”，在社會層面倡導“自由、平等、公正、法治”，在個人層面倡導“愛國、敬業、誠信、友善”。提升基層公務人員憲法意識，既是社會主義核心價值觀的具體要求，也是弘揚社會主義核心價值觀的應有之義。一方面，憲法是社會主義核心價值觀的重要載體。如在《憲法》序言中，提出“建設成為富強、民主、文明的社會主義國家”，建立廣泛的“愛國統一戰線”；在《憲法》總綱中，提出民族“平等”、建設“法治國家”、進行“愛國主義”教育；在《憲法》公民權利一章中，提出公民享有“平等”權、“言論、出版”等政治權利和自由、“人身自由”、“宗教信仰自由”、“通信自由”、“婚姻自由”等基本權利。另一方面，憲法是推動社會主義核心價值觀建設的重要保障。在社會主義核心價值觀的24個字中，法治是核心和基礎，而憲法是法治的“元氣”。國家的富強、民主、文明、和諧離不開憲法的保障，社會的自由、平等與公平需要憲法作為堅實的保障，愛國、敬業、誠信、友善等公民個人層面的價值準則的遵循也離不開憲法。憲法直接體現和規范了社會主義核心價值觀，是社會主義核心價值觀建設的關鍵環節。弘揚社會主義核心價值觀，必須理念先行，提高基層公務人員的憲法意識是當務之急。

（三）推進基層社會治理能力現代化的根本保障

黨的十八屆三中全會提出了“推進國家治理體系和治理能力現代化”的重大決定，并把它作為全面深化改革的總目標之一。作為國家治理現代化的重要基礎，基層社會治理能力的強弱直接關系到經濟社會的發展，直接影響著社會公平正義的實現。基層社會治理是基層公務人員對基層社會事務進行有效治理的制度體系和系統工程，內容龐大，工作繁雜，涉及多個社會領域，協調多種社會關系。憲法是基層社會治理的最高準則，是制定、調整基層社會治理政策的根本依據。憲法回答了基層社會治理的基本問題，決定著基層社會治理的法治思維和法治方式，是基層社會治理的系統性規范和根本性規范。伴隨著經濟體制轉軌和社會結構轉變“雙轉交織”的發展進程，基層政府迎來了社會轉型期和矛盾凸顯期的治理新常態。多種矛盾相互交織，各種訴求相互碰撞，社會不滿情緒、社會心理失衡日漸增多。貧富差別、城鄉差別、行業差別、地區差別持續拉大，社會階層分化更加凸顯。作為最貼近基層群眾的群體，基層公務人員要不斷強化憲法意識，以憲法精神引領社會治理，以憲法思維謀劃社會治理，確保所有的基層社會治理活動都秉持憲法精神，按照憲法原則和規范調解社會關系、維護社會秩序、解決社會問題，推動基層社會治理現代化。

三、提升基層公務人員憲法意識的主要途徑

（一）加強憲法教育，強化憲法認知

加強憲法教育，是基層公務人員強化憲法認知的重要前提，也是有效預防公權力濫用的基礎措施。掌握公權力的基層公務人員對憲法認知程度的高低，直接關系到憲法的實施效果，直接影響著憲法的權威和尊嚴。一要加強警示教育。黨校、行政學院等干部教育培訓機構應在培訓內容的設計中突出警示教育，以典型反面案例警示基層公務人員在工作中要恪盡職守、尊重憲法。二要落實憲法宣誓。黨的十八屆四中全會決定設立憲法宣誓制度，全國人大常委會也審議通過《關于實行憲法宣誓制度的決定》對公職人員落實憲法宣誓制度作出規定、明確要求。對于這項制度的具體落實，需要在宣誓時間、宣誓內容、宣誓程序、宣誓效力等方面進行深入研究。三要強化專業教育。要把憲法法律列為黨校、行政學院等干部教育培訓機構的必修課，在培訓內容和培訓形式上強化憲法教育的制度化和專業化。基層干部教育培訓機構要加大憲法課程的開發力度，增強憲法知識和憲法觀念的課程設置比例，綜合運用講授式、研討式、案例教學、情景模式等培訓方式，激發基層公務人員學習憲法的熱情。

（二）推進憲法治理，提升憲法認同

所謂憲法治理，就是要把國家和社會的各方面納入到憲法和法治的軌道，就是要以憲法觀念、憲法原則和憲法規定為根本前提化解社會矛盾、維護社會穩定，為國家和社會的可持續發展提供堅實的法治基礎。憲法不僅是國家的根本大法，也是社會的根本大法。基層社會治理的各項法律、法規、規章和制度，都必須以憲法為前提和基礎，憲法規定了基層社會治理的基本原則、重點內容和主要目標，在基層社會治理中具有決定性作用。基層公務人員是基層社會治理的具體參與者，其公權力運行的情況與基層群眾的切身利益息息相關。基層公務人員要嚴格按照憲法觀念、憲法原則和憲法規定行使手中的公權力、保障公民的憲法權利，保持清廉形象，維護公民的合法權益，減輕公民的維權成本，最終降低各項社會治理成本。憲法治理通過將憲法精神充盈于日常社會治理中，激活憲法的權利和義務，在基層社會治理活動中彰顯憲法價值、樹立憲法權威，進一步增強基層公務人員的憲法認同。

（三）完善憲法保障，培育憲法信仰

“憲法的生命在于實施，憲法的權威也在于實施”。憲法價值只有在憲法實施得到有效監督的情況下才能得以體現，憲法信仰只有在憲法得到制度保障的前提下才有培育的基礎。強化憲法監督、完善憲法保障需要從三方面著手：一是憲法解釋機制。構建科學的憲法解釋機制，憲法解釋機構（《憲法》規定為“全國人大常委會”）依據憲法精神對憲法內容、含義等作出解釋和說明，解決憲法規范與社會現實之間的沖突，使憲法得到準確理解并得以正確實施。二是違憲審查機制。通過審查法律、法規、規章的合憲性，使得各個層級的法律、法規、規章與憲法的原則精神相符合，消除立法的部門化和地方化，消除立法腐敗，彰顯憲法權威。建議全國人大常委會設立“違憲審查委員會”，并通過專門的“違憲審查程序法”保障其實施。三是憲法權利救濟制度。憲法權利的可救濟性是憲法信仰能否真正獲得社會共識的必由之路。所謂可救濟性，是指公民的憲法權利和自由一旦遭受侵害，能夠通過司法救濟途徑獲得及時保障。憲法對于公民的權利和自由規定得再好，如果不能及時獲得救濟和保障，對公民而言只是鏡花水月。對于公民提出的憲法權利救濟訴求，司法機關應當有權適用憲法對其加以保障，激發人們對基本人權的尊重，培育公眾對憲法的信仰。

[1][古希臘]亞里士多德.政治學[M].北京：商務印刷館，1965.129.

[2][英]阿克頓.自由與權力：阿克頓勛爵論說文集[M].北京：商務印書館，2001.342.

[3][俄]列寧.列寧全集（第12卷）[M].北京：人民出版社，1987.50.

D911

A

1671-5136(2016)03-0071-03

2016-08-20

黃春英（1981-），女，江蘇江陰人，中共江陰市委黨校高級講師、碩士研究生。研究方向：憲法、民商法、刑事法。