人民監(jiān)督員制度的困境與出路

肖新奇徐敬文

（1.湖南湘陰縣人民檢察院，湖南湘陰414600；2.湖南省人民檢察院，湖南長沙 410001）

人民監(jiān)督員制度的困境與出路

肖新奇1徐敬文2

（1.湖南湘陰縣人民檢察院，湖南湘陰414600；2.湖南省人民檢察院，湖南長沙 410001）

改革和完善人民監(jiān)督員制度，不僅是健全司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的客觀要求，而且是拓寬人民群眾有序參與司法渠道的重要體現(xiàn)。由于執(zhí)法理念、人民監(jiān)督員的選任依據(jù)、選任方式以及監(jiān)督程序等原因，人民監(jiān)督員的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)也暴露出一些問題，這凸顯人民監(jiān)督員制度的實(shí)踐困境。因此,探索人民監(jiān)督員知情權(quán)的新路徑,是改革和完善人民監(jiān)督員制度的重要內(nèi)容。

人民監(jiān)督員；制度困境；改革完善

知情權(quán)作為人民監(jiān)督員的一項(xiàng)民主權(quán)利,是人民監(jiān)督員有效開展檢察工作監(jiān)督活動(dòng)的重要前提。在全面推進(jìn)依法治國的大背景下，切實(shí)保障人民監(jiān)督員知情權(quán)是改革和完善人民監(jiān)督員制度的重要內(nèi)容，是檢察機(jī)關(guān)深化檢務(wù)公開的重要途徑。本文擬從理論與實(shí)踐相結(jié)合的層面，梳理和總結(jié)人民監(jiān)督員制度的運(yùn)行狀況及其存在的主要問題，分析其中的原因，提出改革和完善人民監(jiān)督員制度的對策。

一、改革和完善人民監(jiān)督員制度的價(jià)值基礎(chǔ)

（一）改革和完善人民監(jiān)督員制度是完善人權(quán)司法保障制度的應(yīng)有之義

人權(quán)是一定社會(huì)歷史條件下每個(gè)公民所應(yīng)當(dāng)享有的基本權(quán)利和生存自由。司法作為維護(hù)社會(huì)公平正義的最后一道防線，與公民的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)息息相關(guān)。通過人民監(jiān)督員參與檢察工作，能夠有效監(jiān)督檢察權(quán)依法獨(dú)立公正行使，督促檢察機(jī)關(guān)更好地維護(hù)社會(huì)公平正義，確保檢察權(quán)始終為人民謀利益，不僅體現(xiàn)了社會(huì)主義法治建設(shè)的發(fā)展水平，更體現(xiàn)了一個(gè)國家民主政治的文明程度。因而，人民監(jiān)督員制度承載了保障人權(quán)的價(jià)值功能。就此層面而言，保障人民監(jiān)督員知情權(quán)是國家尊重和保障人權(quán)的重要體現(xiàn)，是完善人權(quán)司法保障的重要內(nèi)容。

（二）改革和完善人民監(jiān)督員制度是提升執(zhí)法公信力的必然要求

公正是法治的生命線，是司法的價(jià)值追求。司法公正對執(zhí)法公信力具有重要的引領(lǐng)作用。司法不公對維護(hù)社會(huì)公平正義具有致命的破壞作用。人民監(jiān)督員制度是檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)創(chuàng)設(shè)的一項(xiàng)制度。保障人民監(jiān)督員知情權(quán)就是要讓社會(huì)各界代表參與對司法活動(dòng)的監(jiān)督，規(guī)范檢察人員的執(zhí)法司法行為，是檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)化自身監(jiān)督的重要體現(xiàn)，客觀上彌補(bǔ)了長期以來檢察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)犯罪案件缺乏外部監(jiān)督的不足，有利于推動(dòng)檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)。因而，保障人民監(jiān)督員制度也是保障人民群眾參與司法的新路徑。

（三）改革和完善人民監(jiān)督員制度是深化檢務(wù)公開的重要途徑

民主的基礎(chǔ)是公開，公開是最好的監(jiān)督。人民監(jiān)督員參與司法監(jiān)督既是發(fā)揚(yáng)司法民主的生動(dòng)實(shí)踐，也是推進(jìn)檢務(wù)公開的重要體現(xiàn)。就此層面而言，改革和完善人民監(jiān)督員制度，不僅是確保檢察權(quán)在陽光下運(yùn)行的重要舉措，而且是拓寬人民群眾有序參與司法的有效途徑。面對人民群眾對強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督制約的新要求，人民監(jiān)督員制度就是要從完善監(jiān)督前、監(jiān)督中、監(jiān)督后程序入手，健全人民監(jiān)督員知情權(quán)保障機(jī)制，旨在提高人民監(jiān)督員制度公信力。人民監(jiān)督員制度作為弘揚(yáng)司法民主、推進(jìn)檢察改革的重要舉措，設(shè)置的初衷就是為了防止暗箱操作滋生司法腐敗，避免冤假錯(cuò)案，促進(jìn)檢察權(quán)公開透明運(yùn)行。

二、人民監(jiān)督員制度運(yùn)行的實(shí)踐困境

（一）人民監(jiān)督員制度法律依據(jù)不足

我國現(xiàn)有的人民監(jiān)督員制度法律位階較低，專門調(diào)整人民監(jiān)督員制度的規(guī)范性文件只有最高人民檢察院于2010年10月頒發(fā)的《規(guī)定》。盡管該規(guī)定內(nèi)容詳盡具體、可操作性較強(qiáng),但它僅僅屬于部委規(guī)章,效力等級較低且具有較強(qiáng)的部門色彩,從而使人民監(jiān)督員制度的實(shí)施缺乏足夠的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。人民監(jiān)督員制度的選任方式和管理模式不科學(xué),履職保障不健全,監(jiān)督事項(xiàng)和范圍空間不大，監(jiān)督程序規(guī)定不明確等。根據(jù)規(guī)定,人民監(jiān)督員對人民檢察院辦理直接受理立案偵查案件實(shí)施監(jiān)督的情形共有七種,案件一旦進(jìn)入監(jiān)督程序,人民監(jiān)督員形成的監(jiān)督意見往往對檢察機(jī)關(guān)具有一定的約束力。但是，目前人民監(jiān)督員的選任條件大眾化,無需具備相關(guān)法律知識(shí)的要求，導(dǎo)致人民監(jiān)督員缺乏專業(yè)性。人民監(jiān)督員的監(jiān)督程序設(shè)置不盡合理，沒有為人民監(jiān)督員留有足夠的時(shí)間進(jìn)行評議、表決和提出監(jiān)督意見。對人民監(jiān)督員缺乏硬性的問責(zé)規(guī)定。

（二）人民監(jiān)督員權(quán)威性和中立性不夠

人民監(jiān)督員參與司法活動(dòng)實(shí)際上是一種社會(huì)監(jiān)督司法的方式,屬于一種“體外”監(jiān)督，本應(yīng)由超脫于檢察機(jī)關(guān)之外的部門選任。也就是說，人民監(jiān)督員是由檢察機(jī)關(guān)商請其他單位、組織民主推薦，檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行考察確認(rèn)后產(chǎn)生的，因而沒有從根本上有效解決檢察機(jī)關(guān)“自己選人監(jiān)督自己”的問題。可見，目前由檢察機(jī)關(guān)自己選任人民監(jiān)督員的選任方式的權(quán)威性和中立性不夠。部分人民監(jiān)督員只不過是個(gè)別檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)外部監(jiān)督的一種擺設(shè)而已。這樣,人民監(jiān)督員自身選任的中立性和公信度無疑受到社會(huì)各界的質(zhì)疑,這在一定程序上影響了社會(huì)公眾對人民監(jiān)督員監(jiān)督效果的情感認(rèn)同。

（三）人民監(jiān)督員的職業(yè)保障受到約束

人民監(jiān)督員制度設(shè)置的初衷，是彌補(bǔ)檢察官職業(yè)思維不足，讓人民群眾參與到司法監(jiān)督活動(dòng)中，但是有的人民監(jiān)督員漸漸脫離人民群眾，也使人民監(jiān)督員在社會(huì)中缺乏代表性，無法全面履行監(jiān)督職責(zé)。正是由于人民監(jiān)督員缺乏代表性，人民監(jiān)督員參與監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案的公正性往往受到外界質(zhì)疑。另一方面，人民監(jiān)督員的素質(zhì)參差不齊，部分人民監(jiān)督員參與討論疑難案件的效果不盡理想，客觀上影響了案件質(zhì)量，參與監(jiān)督的權(quán)威性不夠。此外，現(xiàn)有的保障機(jī)制缺乏對人民監(jiān)督員的監(jiān)督和管理。比如，人民監(jiān)督員參與疑難案件討論往往要耗時(shí)耗力，但通常很少得到相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，因而部分人民監(jiān)督員參與監(jiān)督司法活動(dòng)的主動(dòng)性和積極性不夠。

三、改革和完善人民監(jiān)督員制度的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）完善人民監(jiān)督員制度法律規(guī)范體系

要立足我國現(xiàn)實(shí)國情,以現(xiàn)有立法為依據(jù),遵循司法規(guī)律,從促進(jìn)人民監(jiān)督員制度立法入手,理性選擇深化人民監(jiān)督員制度的改革進(jìn)路，創(chuàng)新人民監(jiān)督員的選任方式與管理模式,人民監(jiān)督員由司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)選任,省級和設(shè)區(qū)的市級司法行政機(jī)關(guān)分別選任同級人民檢察院人民監(jiān)督員。省級人民檢察院和設(shè)區(qū)的市級人民檢察院設(shè)置人民監(jiān)督員。省級人民檢察院人民監(jiān)督員監(jiān)督省級人民檢察院辦理的案件。設(shè)區(qū)的市級人民檢察院人民監(jiān)督員監(jiān)督設(shè)區(qū)的市級人民檢察院和縣級人民檢察院辦理的案件。直轄市人民檢察院人民監(jiān)督員監(jiān)督直轄市各級人民檢察院辦理的案件。人民監(jiān)督員應(yīng)當(dāng)是年滿二十三周歲,擁護(hù)中華人民共和國憲法,遵守法律,品行良好,身體健康,具有高中以上文化程度的中國公民,具備較高的政治素質(zhì)、廣泛的代表性和扎實(shí)的群眾基礎(chǔ)。人民監(jiān)督員每屆任期五年,連續(xù)任職不得超過兩屆。省級人民檢察院人民監(jiān)督員和設(shè)區(qū)的市級人民檢察院人民監(jiān)督員不得互相兼任。改革人民監(jiān)督員管理方式，司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對人民監(jiān)督員進(jìn)行初任培訓(xùn),同級人民檢察院予以協(xié)助。司法行政機(jī)關(guān)可以會(huì)同同級人民檢察院對人民監(jiān)督員進(jìn)行專項(xiàng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)。司法行政機(jī)關(guān)建立人民監(jiān)督員信息庫,并與人民檢察院信息共享。司法行政機(jī)關(guān)建立人民監(jiān)督員考核制度,及時(shí)掌握人民監(jiān)督員的履職。

（二）統(tǒng)籌推進(jìn)人民監(jiān)督員制度與深化檢務(wù)公開

在保障人民監(jiān)督員知情權(quán)的同時(shí)，各地檢察機(jī)關(guān)要結(jié)合工作實(shí)際，深化檢務(wù)公開制度改革試點(diǎn)，拓寬檢務(wù)信息化公開渠道，開通門戶網(wǎng)站，設(shè)置網(wǎng)上申訴、在線舉報(bào)等新興媒體平臺(tái)，公開檢察機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置、工作職責(zé)、辦案流程，嚴(yán)格執(zhí)行訴訟義務(wù)告知制度，健全主動(dòng)公開和依申請公開的制度，健全案件辦理情況查詢制度，建立法律文書說理和公開制度，推行檢察機(jī)關(guān)終結(jié)性法律文書向社會(huì)公開工作，健全公開審查、公開答復(fù)制度。當(dāng)務(wù)之急就是要把案件管理中心和控告申訴舉報(bào)接待窗口作為保障人民監(jiān)督員知情權(quán)、促進(jìn)人民群眾參與司法的重要平臺(tái)，引導(dǎo)人民監(jiān)督員重點(diǎn)監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪的立案、羈押、扣押凍結(jié)財(cái)物、起訴等環(huán)節(jié)的執(zhí)法活動(dòng)，進(jìn)一步增強(qiáng)檢察工作的透明度和親和力。

（三）完善人民監(jiān)督員制度的配套措施

保障人民監(jiān)督員知情權(quán)是改革和完善人民監(jiān)督員制度的重要組成部分,是深化司法體制和工作機(jī)制改革的必然要求。當(dāng)下，主要從以下幾個(gè)方面完善人民監(jiān)督員知情權(quán)的配套措施。在經(jīng)費(fèi)保障方面，各地要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和財(cái)政狀況，由政府財(cái)政統(tǒng)一預(yù)算和支出，給予人民監(jiān)督員參與司法活動(dòng)的必要經(jīng)費(fèi)，為人民監(jiān)督員提供臨時(shí)辦公場所和必要的法律法規(guī)資料以及開展監(jiān)督工作所必須的經(jīng)費(fèi)，從而改變現(xiàn)行由檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)費(fèi)用的規(guī)定。在時(shí)間保障方面，要保障人民監(jiān)督員在集中評議案件之前給予必要的準(zhǔn)備時(shí)間,讓人民監(jiān)督員有機(jī)會(huì)與案件當(dāng)事人面對面的交流、溝通,聽取相關(guān)證人、律師的意見,，讓人民監(jiān)督員真正參與到案件中來。在專業(yè)保障方面，定期組織人民監(jiān)督員參加必要的法律知識(shí)培訓(xùn)，提升人民監(jiān)督員分析研判疑難復(fù)雜案件的能力和水平。

D926.3

A

1671-5136(2016)03-0062-02

2016-09-20

2014年度湖南省人民檢察院檢察理論研究課題《人民監(jiān)督員制度的改革與完善》（編號(hào)：XJ2014C22）的階段性成果。

肖新奇，男，湖南湘陰人，湖南湘陰縣人民檢察院辦公室主任。研究方向：檢察制度；徐敬文，男，湖南長沙人，湖南省人民檢察院檢察官。研究方向：刑法學(xué)。