地方政府融資平臺的風險評估及轉型發展

■/趙文宇

地方政府融資平臺的風險評估及轉型發展

■/趙文宇

地方政府融資平臺作為我國特有的投融資機制，在我國經濟的快速發展過程中起了非常重要的作用。但是，地方政府融資平臺在發展中也存在很多風險因素，如若處理不好極易引起區域內財政金融的系統性風險。伴隨著我國改革的不斷深化，地方政府融資平臺的轉型已經成為必然。本文通過分析地方政府融資平臺的風險形式及其影響因素，為融資平臺的轉型發展提供合理化建議。

融資平臺風險評估轉型發展

地方政府融資平臺是我國歷史時代的產物，它的出現為緩解我國地方政府財政資金短缺，促進地方經濟發展起到過非常積極的作用。2008年全球金融危機爆發后，我國政府推行的四萬億計劃更是使融資平臺呈井噴式發展，在融資平臺數量和貸款余額飛速增長的同時，債務規模和融資平臺風險也在不斷擴大。近年來，伴隨著經濟環境的惡化、地方債務危機的凸顯以及相關政策的變動，地方政策融資平臺的風險性也日益受到關注。地方政府財稅體制、債務體制改革的不斷深化對地方政府融資平臺進行風險評估，成功實現其轉型發展具有十分重要的意義。

一、地方政府融資平臺的風險分析

（一）財政風險

我國地方政府融資平臺是由當地政府發起設立的，二者之間存在財政擔保關系，因此，一旦融資平臺無法通過自身經營來償還債務時，政府就必須通過財政收入償還債務，導致財政風險出現。現階段，盡管通過一系列經濟、政策手段對地方政府融資平臺的數量和融資規模加以控制，但債務規模數量依然較大，同時經濟下行的壓力導致地方政府財政收入的增長率在下降，融資平臺的債務規模在地方政府總體債務的比例維持在較高的水平，這無疑加劇了地方政府的財政負擔，加劇財政風險水平。

（二）信貸風險

現階段，融資平臺的主要融資渠道是銀行貸款和城投債，其中銀行貸款所占比例較大。融資平臺獲取的資金主要是用于城市基礎設施建設，這些工程往往建設周期長，回款速度較慢，資金利用率低，投資收益較差。這種情況下，融資平臺的貸款多為長期貸款，這就增加了銀行等金融機構的流動性風險，而大規模的集中信貸也增加了違約風險的可能性。同時，部分融資平臺擔保行為極不規范，有些甚至違規發行債券。很多地方政府為了套取銀行貸款設置多個融資平臺，很多平臺已無法達到融資的要求，擴大了融資平臺的信貸風險。

（三）監管風險

現階段，我國地方債務狀況極不透明，尤其是地方融資平臺由于其自身獨特的屬性使得其融資規模和債務水平都極為隱蔽，加上地方政府對于融資平臺的債務管理缺乏預警機制和風控措施，地方政府與金融機構之間存在嚴重的信息不對稱現象，使得金融監管機構無法對融資平臺的融資過程實現有效監督。銀行無法對融資平臺的償債能力、信用水平和財務狀況實現科學合理的估算，對潛在的融資風險和違約風險無法量化分析。而融資平臺自身的融資運營不透明，很多項目甚至沒有公開財務報表，因此，監管機構對于資金的用途、信貸的水平、債務償還狀況缺乏清晰的了解，對于融資平臺的債務風險無法有效監管，造成監管風險擴大。

（四）經營風險

地方政府融資平臺的經營風險主要體現在兩個方面：一方面是由融資平臺的管理體制造成的。融資平臺名義上雖為企業，但卻缺乏現代企業管理所需要的法人治理結構，產權結構不夠明晰。盡管融資平臺也具備董事會、監事會等所必須的企業管理結構，但管理人員多為地方政府任命和管理，很多人并不具備企業管理經驗和融資風險防范意識，缺乏決策的科學性，行政色彩過于濃厚，造成融資平臺的項目多數具有政府背景，政治效益遠超經濟效益，資本運營的過程中更多考慮政績因素，而忽略了平臺經營健康運營和地方經濟的可持續發展，預算約束不強，資金使用效率低下。另一方面，由于地方融資平臺承擔的多為政府工程和項目，工程長、資金回流慢，公司缺乏充足的現金流，平臺收益率低，經營模式也沒有完全按照市場經濟模式的要求，“造血功能”不足，缺乏必要的自身償債能力，經營風險極高。一旦出現問題也勢必由政府買單，造成極大的經濟損失。

（五）政策風險

由于地方政府融資平臺的性質及運營特點，政策變化對平臺的發展起著非常重要的作用。近年來，中央政府以及各地方政府已經開始出臺一系列措施，針對緩解地方債務壓力、融資平臺轉型等方面做出諸多規定。比較典型的包括：2016年1月11日財政部發布《對地方政府債務實行限額管理的實施意見》，對地方政府債務總限額以及債務余額實行限額管理，將取消地方融資平臺公司的政府融資職能；2015年國辦發40號文對融資平臺公司在建項目后續融資做出重要規定和要求；2014年國務院43號文更是明確指出“剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務”，這些都對融資平臺的轉型發展產生重要影響。另外，財政政策、貨幣政策、土地政策等的變動都會給融資平臺的發展帶來極大的不確定性。盡管政策變化對于緩解地方政府債務壓力、規范融資平臺發展具有積極的作用，但一些規定造成融資平臺乃至地方政府資金鏈條的斷裂，影響在建項目的進度。考慮到我國經濟下行壓力的增大以及競爭環境的日趨激烈，融資平臺受政策變化的影響必將更加明顯，政策風險日益凸顯。

二、地方政府融資平臺轉型發展對策

（一）找準自身定位

現階段，我國各地方政府債務狀況各不相同，平臺發展水平也有較大差異。一些經濟較為發達的地區已經告別了過去“大城建”時代，一些融資平臺也開始自身的轉型，并已經具備了一定的市場競爭力。在這種情況下，融資平臺在轉型的過程中一定要科學合理界定融資平臺轉型發展方向和功能定位，當地政府也應結合自身發展狀況和平臺發展水平對平臺的轉型實施差別化政策。在去政府融資功能的背景下，地方融資平臺應更多的以普通企業的身份參與到城市建設中來。融資平臺應更多的參與到民生工程的建設中來，多途徑的開發地方公共資源，積極參與公益性國有資產的管理。對于承擔的公益型的業務，可與社會資本積極結合，大力發展PPP模式，實現向公司方向的轉型。融資平臺可根據當地經濟發展的實際情況為基礎設施建設提供支持，成立專項資金鼓勵創新，扶持當地支柱產業的發展，成為當地政府提升經濟發展水平的重要途徑。推動自身平臺的市場化建設，盡快實現盈虧自負，本著“只減不增”的原則消除地方政府債務水平，降低當地財政風險。

（二）加強與金融機構的合作

由于銀行貸款依然是融資平臺資金的主要來源，因此融資平臺在轉型發展的過程中必須加強與銀行的合作。銀行等金融機構在融資平臺轉型的過程中應積極發揮作用。融資平臺應盡可能公開自身的財務狀況信息，主動加強與金融機構的聯系。銀行等機構應通過放貸審查和審慎監管等方式加強對融資平臺財務狀況的監控，通過加強對融資平臺運營狀況和償債能力的分析，充分了解不同階段融資平臺的財務狀況和風險承受能力，對融資平臺的放貸條件進行充分的評估，監督平臺公司項目的完成水平，保證融資公司在合理運用資金和財務狀況健康的情況下才能獲取銀行貸款，并嚴格限制融資平臺的融資數額和融資期限，一方面加強融資平臺的融資能力建設，另一方面將信貸風險水平降到最低，提高貸款的安全性。

（三）完善平臺監管體制

面對融資平臺日益累積的風險，完善的平臺監管體制必不可少。一方面，政府應加強對融資平臺的監管力度，改善現有的平臺監管模式。政府應根據融資平臺的特點制定有針對性的措施，政府應對融資平臺的債務水平保持全面的了解，實現對融資項目從立項到實施乃至結項全過程的動態監管，構建事前預防、事中監管和事后考核的全方位、多層次的監管體系。建立約束性強的預算管理制度，構建完善的預警平臺對融資平臺的財務風險狀況進行科學的管理和有效的控制。融資平臺也應構建完善的內部風險控制指標體系，加強自身財務信息的披露，提高自身財務信息的透明度，鼓勵更多的專業人士和社會力量參與到融資平臺的監管中。

（四）完善公司內部治理

融資平臺在積極向市場化轉型的過程中，必須完善自身內部經營管理機制。長期以來，我國地方融資平臺政府色彩相對濃厚，政府指令在平臺日常經營過程中影響較大。在這種情況下，如何構建適合市場發展的管理結構和運營模式對于融資平臺的轉型尤為重要。首先，融資平臺應打破以往與政府的緊密聯系，加快去行政化的進程，構建符合現代企業產權結構和管理體系，真正實現政企分離，保持融資平臺的獨立性。其次，融資平臺應加強自身的管理水平。融資平臺應按照市場經濟的要求完善自身管理體制，構建符合市場化要求的產業結構。聘請專業的管理人員已改善公司內部的管理水平。不斷提高自身戰略規劃、資源整合、集團管理、風險控制的水平和能力。最后，融資平臺應加強自身資本運營的能力。融資平臺應充分利用自身優勢，積極與政府展開合作，開發效益好、安全水平高的項目。平臺應積極拓寬融資渠道，加強與金融機構的合作，提高直接融資比例，不斷優化資本結構。完善內部預算管理體制和財務管理制度，構建科學的財務指標，提高資產流動性，保證平臺現金流安全，提高平臺償債能力和盈利水平，實現資本增值。

（五）加強政策扶持

政府部門應根據最新的政策要求并結合當地融資平臺的發展現狀制定相應的措施，形成科學的平臺扶持模式，通過政策、財政資金等多種方式助力融資平臺的轉型發展。融資平臺也應加強對政策的學習和研究，積極制定本公司戰略目標的轉型發展規劃，根據政策要求開展各項業務，保證融資平臺的轉型發展與國家、地方發展目標和政策要求保持一致。

［1］林曉君.地方政府融資平臺的風險評估〔D〕.復旦大學，2011.

［2］王喜梅.地方政府融資平臺的風險評估與轉型發展——以四川省為例〔J〕.西南金融，2015（9）

［3］劉成茵.地方政府融資平臺風險及控制機制研究〔D〕.山東大學，2015.

［4］阮佩婷.地方政府融資平臺債務風險評估及對策研究——基于中部某國家級高新區的實證分析〔J〕.財政研究，2013（4）.

［5］姚鳳閣，溫紅梅.地方政府融資平臺的風險防范與規范發展〔J〕.財政研究，2013（10）.

◇作者信息：深圳市特區建設發展集團有限公司

◇責任編輯：閆樹北

◇責任校對：閆樹北

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1004-6070（2016）05-0069-03