完善財政支農政策的思考與建議

■藺國相

完善財政支農政策的思考與建議

■藺國相

近年來，黨中央不斷加大對“三農”的投入力度，持續出臺一系列強農惠農政策，確保農業增效、農民增收、農村發展。抓好強農惠農政策的貫徹落實，是釋放農業潛力、促進農民增收、穩定大局的需要和必然。但總體來看，高臺縣農業基礎薄弱、農村發展滯后和農民持續增收困難的狀況沒有發生根本改變，財政支持城鄉統籌發展還存在一些突出問題和矛盾。為此，應著力轉變財政支農觀念、完善農業投入增長長效機制、創新財政支農體制機制、健全財政支農法律保障體系，加強管理基礎工作和基層建設，確保農業和農村經濟持續快速健康發展。

一、高臺縣財政支農資金分配使用基本情況

歷年來縣財政支農資金的預算分配都以全縣農業農村經濟發展規劃為依據，在保障人員費和機構正常運轉的前提下，對支農資金的安排適當予以傾斜，特別是對涉及民生保障、教育衛生、支柱產業發展等方面的重點支出都優先予以保障。支農資金每年均保持25%的增長幅度，均高于縣本級財政收入和支出的增長幅度，“三農”支出占縣本級財政支出的比重每年也都有所提高，增長速度有逐年加快的趨勢。

2011-2013年，全縣共安排“三農”專項資金18228萬元，其中：2011年4664萬元，2012年6178萬元，2013年7386萬元，分別比上年增長18.76%、32.46和19.55%，分別占本年度縣本級財政支出的15.04%、15.49%和16.35%。按支農資金的類別劃分，其中：安排支持農業生產發展的資金17類共計4429萬元，占總支出的24.3%；安排對農民直接補貼的資金7類共計2935萬元，占總支出的16.1%；安排支持生態環境保護建設的資金2類共計4130萬元，占總支出的22.66%；安排支持農村社會事業發展的資金23類共計6734萬元，總支出的36.94%。

二、財政支農政策存在的困難和問題

當前，落實財政支農政策，加大財政支農力度，促進城鄉統籌發展面臨著難得的歷史機遇。我國總體上已進入以工促農、以城帶鄉的發展階段，黨中央把“三農”工作作為全黨工作的重中之重，出臺了一系列強農惠農政策，截至目前，中央已連續十一年聚焦“三農”，出臺了十一個指導農業農村工作的中央1號文件?；拘纬闪宋覈r村發展改革的政策框架。為完善農業支持保護制度，發展現代農業，加快發展農村公共事業，促進城鄉統籌發展提供了前所未有的歷史機遇。但從實際來看，支農資金的管理和使用也暴露出一些問題，一定程度上影響了支農資金的整體使用效益和政策效應的發揮。

（一）部分支農政策不能適應新形勢新要求

雖然農村基礎設施仍然薄弱，需完善扶持政策，加大投入力度。但金融機構出于自身長期運營考慮，造成對支農信貸門檻高，僅依靠農業自身發展的積累，農業經濟很難形成良性循環。農村“一事一議”操作難、標準低，議而不決，難以達成共識，興辦農村公益事業困難重重。財政補貼資金項目分散、名目繁多、資金量小，涉及部門多，發放工作量大，行政成本高。涉農資金整合力度不大，資金使用分散，整體效益不高。

（二）支農資金管理相對滯后

目前，直接補貼一般只與農村經濟政策掛鉤，而忽略從農業發展的長遠規劃考慮。支農重點不夠突出，平均分配資金，分散使用，影響了財政支農資金整體效益的發揮。部分支農工程項目“重建設、輕管護”，缺乏長效機制。支農資金雖然接受財政、審計、紀檢等部門的監管，但在實際工作中表現出多頭監管，責權劃分不明確，部門配合不協調，責任落實不到位的現象。

（三）支農資金運行效率不高

支農支出實行分塊管理，相互之間不協調、重復投入，力量分散，有限的資金不能形成合力。同時，支農支出結構不合理，支農事業費比重較大，支持農業生產、發展農業科技、改善農村基礎設施和生態環境的資金絕對數比較小，無法起到很好的投資拉動作用。

（四）對支農資金管理不完善

在“吃飯型財政”的局面短期內難以改觀的現狀下，部分支農任務與配套能力不相適應。由于地方財力的限制，政府支農配套資金常常難以足額到位，項目資金不足，項目計劃難以全面完成，項目建設效益差；有些項目實施單位受到利益驅動，利用已建項目套取上級資金，有的部門對專項資金管理不嚴，沒有真正做到?？顚Ｓ谩雌谑褂?，對資金的操作和運行帶有很大的隨意性。

（五）對支農資金缺乏嚴格有效的監管機制

制度上的不健全，管理上的不規范，必然導致資金在使用上的損失浪費。而財政支農資金項目工程實施中也存在“勤跑項目、重要錢、輕管理”的現象。另外，受維護地方利益驅動，即便監督部門發現問題，也不能從嚴治理，助長了不正之風。

（六）財政支農資金投入總量不足

近幾年，財政用于“三農”的投入數量不斷增加，但財政支農支出占財政總收入或總支出的比重一直在一個比較低的水平徘徊?？h級政府受財力所限，雖然表現為縣級政府對農業資金投入絕對量呈現出不斷增長的趨勢，但是支農投入總體來看與農村社會事業的發展需要還存在很大差距。

三、意見建議

（一）轉變觀念

各級黨委、政府要真正把解決“三農”問題擺上重要位置，各有關職能部門要按照統籌城鄉發展的思路來安排項目和資金，防止出現“口頭農業”和“口號農業”，切實堅持統籌城鄉發展原則，在政策制定、工作部署、財力投放上切實體現全黨工作重中之重的戰略思想，堅持公共財政改革方向，不斷解放思想，更新觀念，創新財政支農的體制機制，加快公共財政向“三農”傾斜、公共設施向“三農”延伸、公共服務向“三農”覆蓋，不斷縮小城鄉發展差距。必須準確把握新形勢下財政支農工作的方向和重點，找準突破口，加大財政覆蓋農村的力度，擴大財政覆蓋農村的范圍，拓展財政支農的領域，為推動社會主義新農村建設提供堅強的政策保障。

（二）完善農業投入增長的長效機制

統籌城鄉發展，財政投入是關鍵，建立增長的長效機制是保證。各級財政部門要積極調整財政支出，保證每年對農業投入增長幅度高于經常性收入增長幅度，大幅度增加對農村基礎設施建設、社會事業發展和農村公益性建設項目的投入。以政府投入為引導，拓寬農業投入來源渠道，鼓勵工商資本等社會力量投資農業，建立多元化的農業投入機制。

（三）創新財政支農體制機制

完善補貼發放方式，推進“惠民直達工程”。健全政策性農業保險制度，加大財政保費補貼力度，擴大試點產品范圍，擴大保險覆蓋面。創新財政資金管理，加強選項、立項、資金核撥、督促實施、跟蹤反饋等環節管理。正確處理政府與市場、國家與農民的關系，建立與市場經濟體制、公共財政體制和社會主義新農村建設相適應的新型財政支農機制。加強財政支農項目庫建設，規范財政支農項目申報、審核和審批管理工作，防止和克服項目申報的盲目性和隨意性。

（四）建立績效考核制度

按照正確政績觀要求，建立政府農業投入考核體系，將農業投入相關指標納入政府目標考核，督促政府切實落實增加農業投入政策。建立政府農業投入增長的監督機制，制定保障農業投入剛性增長的考核辦法。將考核結果作為干部任用的重要依據，作為兌現資金獎懲的主要依據。大力推行財政支農項目績效評價和責任追究制度，建立科學、規范的政府公共支出績效考評制度體系，健全財政支農資金運行監督約束機制，強化部門支出責任，規范財政支農項目管理，確保財政支農資金安全、合理、有效使用，提高財政支農決策民主化、科學化水平。

（五）大力開展縣級財政支農資金整合

圍繞現代農業發展和新農村建設，大力推進以縣為主的支農資金整合工作。打破行業界限和部門分割，優化各類財政支農資金，逐步規范政府支農資金投向，合理有效配置公共財政資源，提高支農資金的使用效益。繼續擴大整合規模和范圍，積極創新整合方式，認真研究探索有利于財政支農資金整合的體制性、機制性和制度性措施，逐步建立起省、市、縣三級上下聯動，財政與有關部門、項目單位協調配合的支農資金使用管理模式。

（六）健全財政支農的法律保障體系

擁有健全的法律體系是保障財政支農持續、穩定、高效的必要條件。我國除《農業法》中有“中央和縣級以上地方財政每年對農業總投入的增長幅度應當高于其財政經常性收入的增長幅度”的原則要求外，國家對農業的支持與保護還缺乏具體的可操作的條例和細則。因此，建議國家和省里出臺財政支農具體法律法規，保證農業投入有一個穩定增長機制，創新政府農業投資管理體制，提高支農資金使用效益，加強對資金使用監督。

◇作者信息：甘肅省張掖市高臺縣財政局

◇責任校對：焦巖

◇責任編輯：焦巖