探討數字化時代電視媒體的市場規制與法制建設

秦 媛

探討數字化時代電視媒體的市場規制與法制建設

秦 媛

電視媒體進入數字化時代，受雙效淘汰制、經營收入多樣化等外界因素的影響，電視媒體將面臨更多的機遇和挑戰。從市場規制和法制建設兩個層面探討電視媒體的生態環境，從而尋求未來電視媒體的發展路徑。

數字化；電視媒體；市場規制；法制建設

[作 者]秦媛，重慶文理學院。

進入移動互聯網時代，數字技術使我國傳媒生態環境發生了巨大的變化，同時面臨著許多理論與實踐的困惑。市場機制的引入強化了傳媒的競爭意識，明晰了傳媒市場主體的地位，傳媒與政府、市場三者之間的關系模式也發生了變化。電視媒體進入數字化時代，受雙效淘汰制、經營收入多樣化等外界因素的影響，電視媒體將會在競爭中出現“消費主義泛濫情況下的節目同質化，在競爭壓力下記者獨立精神的妥協，媒介的文化功能和文化價值的喪失，弱勢群體和地方利益的受損”①李娜：《數字化時代的歐洲廣播電視規制》，《傳媒》，2008年第1期。等危險。廣播電視在中國屬于行政壟斷產業，無論是經營有線電視的網絡運營商，還是IPTV的電信運營商，一般都為國有或國家控股。對于具有公益性的正外部性的行業，不能完全交由市場來配置資源，而需要國家對其進行管理和規制。在這樣的環境下，媒體會因外部環境、內部機制等各種原因出現失靈和失控，因此需要政府作為規制介入者對傳媒市場進行規制以提高其運行效率。1990年《有線電視管理暫行辦法》頒布并施行，我國有線電視事業由此納入政府規制的軌道。

一、數字化時代電視媒體的市場規制

（一）數字化時代電視媒體的市場規制特點

“在歐洲雙軌制的廣播電視市場中，一方面存在著以經濟性規制為主導的商業廣播，另一方面存在著以社會性規制為基礎的公共廣播，兩者相互制衡，形成多元化的廣播電視市場競爭格局，并以法的形式保障公共規制的正常運行。”②同①。歐洲廣播電視的媒介規制是實行技術中立、政策整合以及公共服務原則，這些原則是歐洲推進數字化進程的普遍立場，也是數字化時代歐洲電視媒體的生存指南和發展方向。中國的媒介規制具有復雜性。中國傳媒業是向著市場化、資本化方向發展的，但是媒介資源的國有化卻與這樣的初衷矛盾和相悖。在“一元體制，二元運作”媒介格局下，數字化電視的管理政策也具有它的復雜性。

1.向著市場化、集團化和資本化方向發展。2001年12月我國正式加入世界貿易組織（WTO），我國媒介產業重組開始進行，2003年廣電總局下發了《關于促進廣播影視產業發展的意見》，提出深化體制機制改革、培育發展市場主體、放寬市場準入等措施，這標志著中國廣播電視媒介向著市場化、集團化、資本化的方向發展，也標志著面對國內外各種挑戰我國媒介業深化改革的全面啟動，此階段的特點是以市場化為主，繼而開始集團化。隨著數字化技術的發展，傳媒主體開始以集團化為主，繼而逐步向資本化的方向發展。

但是從之后的一系列政策法規可以看出，中國傳媒業始終擺脫不了“一元制度，二元運作”的體制模式，在媒介國家所有的環境下，電視媒體很難真正面對市場，自負盈虧、自主經營。政府的政策法規大多是從管理和監督的角度，從媒介的新聞、意識形態宣傳等部分領域進行調整和約束。在電視媒體市場化、集團化以及資本化的重組過程中，需要有更加實質性的適應性的政策法規予以推動。

2.政府主體角色減弱，市場主體性開始顯現。數字化時代的電視媒體是以經濟為中心的時代，其社會主體首先必然是經濟的主體。而經濟主體的經濟行為和經濟邏輯，無疑構成這個經濟中心時代的強勢邏輯。政府作為一個機構也可作為被服務者或者說是服務的消費者，直接獲得或接受服務。政府的角色分類有三種——公共物品和服務的生產者、提供者和安排者。從根本上來說，政府的各項法規政策是為傳媒市場主體服務的，它的各項措施和決定必然要適應媒體數字化環境下的生存與發展。

“中國媒介改革是中國實行的社會主義市場經濟改革的一個很重要的部分，這種改革實質上是一種制度的變遷與創新，即用與市場經濟相配套的一整套制度代替、變革與計劃經濟相關聯的制度體系，而這一過程又恰恰是以政府為主導的強制性制度變遷。”①胡正榮、李繼東：《中國媒介制度變遷的制度困境及其意識形態根源》，http：//blog.sina.com.cn/s/blog_4a362be0010090g6.html。傳媒業引入市場概念以后，政府逐漸轉變了過去經濟主體的地位，而以政策的制定者和監督者的身份管理電視媒體，尤其隨著媒介數字化技術的發展，政府更加關注電視媒體市場主體地位的呈現與市場結構的調整。

3.電視媒體在數字化背景下經濟逐漸獨立。為促進和規范廣播電視有線數字付費頻道業務健康發展，2003年廣電總局特制定《廣播電視有線數字付費頻道業務管理暫行辦法（試行）》，促進和維護有線數字電視用戶的切身利益。伴隨數字化技術的發展和成熟，電視市場也發生著各種變化，在國家政策法規的支持下，電視媒體得以獲得經濟上的創收和獨立。

我國的數字電視主要是通過廣告、收費電視節目、節目銷售等獲取利潤。各級政府在維護和強化政治和意識形態控制的基礎上，通過修訂決策和規制適度許可資本化，通過對資本引入的放寬和促進等方式實現電視媒體的資本化。中央政府在2001年8月頒布《關于深化新聞出版廣播影視業改革的若干意見》，12月下發《〈關于深化新聞出版廣播影視業改革的若干意見〉的實施細則》。以上兩項文件都提到了長期以來一直比較困惑的媒介融資、媒介與外資合作等問題。擁有充分的資本才能實現電視媒體真正意義上的經濟獨立。

（二）數字化時代電視媒體的市場管理政策路徑

目前，我國的數字電視行業正處于成長階段，亟待從市場結構、有線數字電視費用、業務內容等方面完善對廣電市場的管理。市場結構的規制是關系到能否建立一個有效競爭市場的重要方面。早在2001年我國無線和有線電視就已經合并，加上其他行業不能進入，實際上沒有形成有效競爭的市場結構。但我們看到政府在“十一五”規劃中已經決定“加強寬帶通信網、數字電視網和下一代互聯網等信息基礎設施建設，推進‘三網融合’”。

1.數字化電視的資金管理政策。有線數字電視要實現整體平移需要大量的花費，從機頂盒到網絡建設再到付費節目的推行等，消費者需要比傳統模擬電視支付更多的費用。收取多少費用、按什么標準收費既能支撐數字電視轉換的基本資金，又不挫傷消費者對數字電視的積極性和忠誠度，這些問題都需要有合乎實際的考慮和政策。加上運營商在這個過程中承擔了很大的市場風險和資金負擔，因此政府還需要對運營商予以相應的補貼來減輕運營商的資金壓力。廣電總局與國家開發銀行在2004年達成戰略合作協議，由國家開發銀行放貸扶持試點城市有線數字電視轉換，目前也有個別省市政府出臺了對有線數字電視的資金扶持政策，但力度仍然不夠，仍缺乏一個國家的統一政策規制。

2.數字化電視的內容管理政策。廣播電視產業屬于網絡型的產業，國家對節目內容的管理一直比較嚴格，這是維護國家信息安全的需要，也是凈化用戶收視環境、獲取積極向上資源的需要。隨著有線數字電視在我國不斷發展成熟，其提供的業務和內容也越來越多元化，因此對業務內容的管理需要準確拿捏尺度，需要政府不斷地調整管理政策，既要維護電視公共性、保障國家信息安全性，又要適當放松管制，為處于成長期的數字電視各項業務提供較寬松的成長空間。

二、數字化時代電視產業的法制建設

（一）數字化法律建設存在的缺陷

數字化把廣播電視推到文化產業和信息產業發展格局大重組的浪頭上，它打破了電視臺原有的運行模式，改變了消費者的思想觀念，為電視臺注入了新的活力，同時也帶來許多挑戰和沖擊。國際上廣電領域的法律規制有兩個突出的著力點。一是保護文化，一是發展產業。而在我國至今還沒有一部完整的有關數字時代電視媒體專門的法律文件。數字電視的經營時間先于我國的法律和制度建設，所以，盡管國家提出了數字電視產業發展的相關措施和法律政策，但力度還偏小，而且尚未形成完整體系，這些缺陷在某種程度上限制了數字電視產業的發展。

（1）政府規制的法律法規太籠統，缺乏實施細則。如2005年1月開始執行的由國家發展改革委和國家廣電總局發布的《有線電視基本收視維護費管理暫行辦法》，沒有具體規定有線數字電視的基本收視維護費的構成，太過籠統。2008年2月《關于鼓勵數字電視產業發展的若干政策》頒布，比較全面地指出了有線數字電視的未來發展目標，并就優化投融資環境、加強稅收優惠支持等方面提出了25項具體的政策措施，但這些規定沒有相應的實施細則，具體實施實踐存在許多缺陷。

（2）產業融合時代亟待規制融合的實現。以寬帶技術和數字技術為代表的信息技術的發展使得有線電視網和電信的寬帶網都可以傳播數字電視。在新的《電信法》頒布之前，我國一直踐行的是1999年國務院下發的《關于加強廣播電視線網絡建設管理的意見》（簡稱“82號文件”），禁止電信和廣電兩大行業相互滲透，這種制度上的滯后嚴重妨礙了技術和商業模式的創新。2008年國務院第一號文件（國辦發〔2008〕1號）要求加強寬帶通信網、數字電視網和下一代互聯網等信息基礎設施建設，推進“網絡融合”。雖然該文件有利于進一步推動我國數字電視產業的發展，但并未解決“誰來規制數字電視產業”這一問題。另外，盡管電信和廣電不斷融合，但兩者依然在網絡和內容提供準入等上有差距，如何在規制上協調兩大產業的相互準入，成為立法機構需要解決的難題。

（3）對用戶的知情權保護法律缺位。事實上，用戶簽訂的協議書是主要具有法律效應的合同，其內容具有一定局限性，對用戶知情權的保護并不合理和充分。數字電視是政府工程，政府應該通過相應的行政職能和手段充分地讓人們了解轉換過程中政府、數字電視經營者的做法，讓老百姓知道該怎么配合。在付費獲得相關服務之前，業務相關信息應該向用戶做到高度透明，使用戶明確知道自己在這些服務中所享有的權益。這些只有在法律法規上作出明示，用戶的權益才能在消費中獲得。

（二）數字化法律建設路徑

廣播電視法律法規可以維護民族文化，推動文化產業發展，因此在數字化時代生產力飛速發展和人民群眾精神生活需求不斷增長的情況下，電視媒體法律法規還需要進一步的完善。

1.確立電視媒體的目標。在電視數字化以前，國務院頒布的《廣播電視管理條例》是我國關于廣播電視相關內容的主要法律依據。該法規的重要目的是規范廣播電視活動的秩序，加強廣播電視的可持續發展，促使廣播電視行業的法治建設，以行政法規的形式為國家管理廣播電視活動提供法律依據。顯然，在電視數字化浪潮下這部法律已經跟不上電視發展的目標。

“制定《廣播電視法》的根本目的，就是保護人民根據憲法和法律行使有關的自由和權利，發展社會主義民主，調整由此產生的各種關系，發展和管理廣播電視事業，使它更好地為人民服務，為社會主義服務。”①胡若木：《關于<廣播電視法>的一些設想》，《中國廣播電視學刊》，1988年第3期。“在建設社會主義文化強國的目標下，立足時代，結合國情。以社會公共利益為出發點，兼顧廣電媒體的政治屬性、文化屬性、產業屬性，保護文化，發展產業，順應和推動文化生產力的發展，達到政府的利益和人民的利益的高度統一。”②熊澄宇：《數字化時代的廣電媒體與法律規制》，《中國廣播電視學刊》，2012年第7期。這是電視媒體在數字化背景下要實現的近期目標。數字化時代下電視法應該適應時代發展的需求。從長遠的角度來說，可以促進世界文化產業的不斷繁榮，讓世界人人都可以享受同等信息和獲得知識的權利。

2.促進電視媒體的商業化。傳統的電視媒體長期處于一種非競爭的環境中。“經濟活動的完全集中管理，將人們的興趣引向了對政治和經濟權力的追逐和謀取。市場競爭中可貴的企業家精神和創造財富的動機，在政治控制和權力尋求中消融殆盡。”③王國珍：《中國傳媒生態研究》，學林出版社，2008年。在加入世界貿易組織以后，這種毫無競爭的狀態是不適應電視媒體數字化的發展的。所以，廣播電視法的制定、商業化的發展以及競爭機制的完善是不可回避的問題。

在市場經濟環境下，電視市場的主體不再是國家和政府，而是商品所有者也就是私人的企業。在電視市場引入商業和競爭機制前，要明確市場的主體，并且給予他們充分的產權自由，只有擁有獨立產權的市場主體才能做出成功的適合市場機制的經營決策，也才能真正實現企業的創收和贏利。所以法律應該給市場主體一個明確的定位，并且給予他們相應的獨立地位。我們鼓勵各電視媒體進行良性競爭，在法律條文的制定上應要著重加強這一部分的引導。此外，針對廣播電視業如何面對境外媒體的挑戰與競爭，也要求我們從立法上采取適當的應對措施。

3.明確公益性電視事業和經營性電視事業。“在歐洲雙軌制的廣播電視市場中，一方面存在著以經濟性規制為主導的商業廣播，另一方面存在著以社會性規制為基礎的公共廣播，兩者相互制衡，形成多元化的廣播電視市場競爭格局，并以法的形式保障公共規制的正常運行。”④李娜：《數字化時代的歐洲廣播電視規制》，《傳媒》，2008年第1期。我國的出版產業也分為公益性出版和經營性出版，根據他們的不同特征對其經濟行為進行制約和管理。電視媒體在法制建設的過程中也可以考慮到這方面的因素，以法的形式規范經營性電視媒體的運營，以法的形式保障公共性電視媒體的行為。數字化時代是受眾分散的時代，電視媒體的公益性質是其發揮公共服務的有效途徑。國家政府在法律的制定上可以從公益電視媒體的資金管理、行業自律等方面進行規范。政府應該著力為電視媒體創造一個良好的法制環境，使其在數字化時代擁有一個更加和諧有序的生態環境。

三、結語

在數字化的沖擊下，傳統的電視行業面臨著各種機遇和挑戰，市場競爭環境下電視媒體開始轉變傳統的發展模式，在這個時候，法律的制定就變得迫在眉睫。我國除了國務院制定的《廣播電視管理條例》屬于廣播電視類的基本法以外還沒有一部數字化時代的完整法律。在《廣播電視管理條例》出臺以后，我國陸續出臺了一系列法規，使我國廣播電視法形成了完整的體系，這為數字化下電視法的建立積累的經驗提供了文本。目前對數字化電視媒體的法制化研究還只能從它的目標、商業競爭化以及經營性質進行分析，隨著數字化媒體的進一步發展以及電視媒體的不斷成長，法律化的研究會不斷取得新的進展。

[1]李娜.數字化時代的歐洲廣播電視規制[J].傳媒，2008（1）.

[2]熊澄宇.數字化時代的廣電媒體與法律規制[J].中國廣播電視學刊，2012（7）.

[3]胡若木.關于《廣播電視法》的一些設想[J].中國廣播電視學刊，1988（3）.

[4]王國珍.中國傳媒生態研究[M].上海：學林出版社，2008.

[5]蔡尚偉.廣播電視新聞學[M].上海：復旦大學出版社，2011.

[6]陸曄，趙民.當代廣播電視（2版）[M].上海：復旦大學出版社，2013.

[7]歐陽宏生.電視文化學（2版）[M].成都：四川大學出版社，2009.

[8]王國珍.中國傳媒生態研究[M].上海：學林出版社，2008.