財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金研究
——基于“參與式預(yù)算”管理的視角

●方 鑄 王 敏

財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金研究
——基于“參與式預(yù)算”管理的視角

●方 鑄 王 敏

自習(xí)總書(shū)記在云南、貴州調(diào)研時(shí)提出扶貧開(kāi)發(fā)“貴在精準(zhǔn)，重在精準(zhǔn)，成敗之舉在于精準(zhǔn)”以來(lái)，“精準(zhǔn)扶貧”一詞如雨后春筍般成為社會(huì)各界的熱點(diǎn)話(huà)題。而精準(zhǔn)扶貧的核心就是要將財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金真正得到落實(shí)，扶貧成果要被貧困群眾切實(shí)享受。從目前情況來(lái)看，我國(guó)專(zhuān)項(xiàng)資金不可避免地存在著資金零星分散、多頭管理、資金分配鏈條過(guò)長(zhǎng)等一系列問(wèn)題，盡管當(dāng)前扶貧專(zhuān)項(xiàng)資金直接專(zhuān)人專(zhuān)戶(hù)專(zhuān)賬管理，但是扶貧資金管理辦法多樣、規(guī)模過(guò)小、扶貧資金低效、分配機(jī)制不科學(xué)等現(xiàn)象依然比比皆是，“盆景式”扶貧局面遲遲制約著我國(guó)脫貧進(jìn)展。近年來(lái)，一種新型基層民主機(jī)制——參與式預(yù)算開(kāi)始在科學(xué)研究與政府實(shí)踐中逐漸得到認(rèn)可，本文基于云南省鹽津縣參與式預(yù)算改革的實(shí)踐做法與成效，探索將財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金管理與參與式預(yù)算相結(jié)合，以期對(duì)現(xiàn)行財(cái)政精準(zhǔn)扶貧提供一些有益思考。

精準(zhǔn)扶貧 專(zhuān)項(xiàng)資金 參與式預(yù)算

一、引言

2013年11月，習(xí)近平總書(shū)記到湖南湘西考察時(shí)首次作出了“實(shí)事求是、因地制宜、分類(lèi)指導(dǎo)、精準(zhǔn)扶貧”的重要指示。2015年6月，總書(shū)記在貴州省調(diào)研時(shí)，強(qiáng)調(diào)要科學(xué)謀劃好“十三五”時(shí)期扶貧開(kāi)發(fā)工作，確保貧困人口到2020年如期脫貧，并提出扶貧開(kāi)發(fā)“貴在精準(zhǔn)，重在精準(zhǔn)，成敗之舉在于精準(zhǔn)”。其中“項(xiàng)目安排要精準(zhǔn)、資金使用要精準(zhǔn)”作為“六個(gè)精準(zhǔn)”的主要內(nèi)容之一，財(cái)政精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目與資金的有效管理無(wú)疑是貫徹落實(shí)習(xí)總書(shū)記的“六個(gè)精準(zhǔn)”以及全面建成小康社會(huì)的重要保障。

然而，從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，我國(guó)政府間長(zhǎng)期自上而下強(qiáng)控制的政治集權(quán)下的經(jīng)濟(jì)分權(quán)，使得地方政府自主地將責(zé)任的實(shí)現(xiàn)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)聯(lián)系起來(lái)。此消彼長(zhǎng)，地方基層政府公共支出組合結(jié)構(gòu)鎖定在高投資與低民生這一類(lèi)。與此同時(shí)，政治集權(quán)也抑制了基層群眾的民主決策參與。一味的行政命令管治，導(dǎo)致公共供給與基層需求不匹配，最后引發(fā)了錯(cuò)綜復(fù)雜的官民矛盾，加劇了干群關(guān)系的惡化程度，基層治理的環(huán)境越來(lái)越差。從這個(gè)研究視角來(lái)看，扶貧開(kāi)發(fā)作為一項(xiàng)在短期內(nèi)難以形成地方政府政績(jī)的重要工作，地方政府官員往往是從觀(guān)念上將其視作任期內(nèi)的主要任務(wù)，而在實(shí)際的操作上相距甚大，扶貧開(kāi)發(fā)的單邊參與必然會(huì)造成資金的低效以及不斷積累的貧困群眾的需求矛盾，久而久之，精準(zhǔn)扶貧只會(huì)成為地方政府的“獨(dú)角戲”，我國(guó)脫貧攻堅(jiān)的任務(wù)、全面建成小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)也將受阻不前。

基于此，本文從基層治理的角度出發(fā)，對(duì)財(cái)政精準(zhǔn)扶貧進(jìn)行重新定位：一方面必須是加強(qiáng)基層政府的規(guī)范管理；另一方面應(yīng)該是重視貧困群眾的配合參與。反映到扶貧專(zhuān)項(xiàng)資金投入的管理實(shí)踐上，精準(zhǔn)扶貧可以采取“試點(diǎn)先行、逐步推開(kāi)”的方式，參考借鑒群眾參與預(yù)算管理模式，這既符合習(xí)總書(shū)記提出要“切實(shí)強(qiáng)化社會(huì)合力”、“切實(shí)加強(qiáng)基層組織”的要求，也能使鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算編制的依據(jù)更加詳實(shí)可靠，極大地調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)、村、組三級(jí)干部和廣大群眾共創(chuàng)美好家園的積極性，更為推進(jìn)合作化發(fā)展、協(xié)商式民主以及政府治理方式的改進(jìn)，提供了一些重要的具體途徑。當(dāng)然，其實(shí)質(zhì)也是對(duì)基層政府職能和事權(quán)的進(jìn)一步厘清，使之與財(cái)力相匹配，是預(yù)算方法與資金投入方式的一種創(chuàng)新式改革。

二、文獻(xiàn)回顧

基于已有文獻(xiàn)，本文梳理和總結(jié)了當(dāng)前財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金管理體系中存在的問(wèn)題，并提出了相應(yīng)的政策建議，表明了參與式預(yù)算在扶貧專(zhuān)項(xiàng)資金運(yùn)用管理中的必要性。

面對(duì)扶貧專(zhuān)項(xiàng)資金使用管理存在的主要問(wèn)題，學(xué)者們基本已經(jīng)達(dá)成共識(shí)。游明進(jìn)（2012）、王元彬和董智勇(2012)、白云洲（2011）、王浩莉(2012)、孫璐（2015）、侯軍岐（2015）、李漢才（2015）、吳國(guó)起（2011）等認(rèn)為問(wèn)題表現(xiàn)在：一是資金滯留閑置嚴(yán)重，影響了資金使用效益。一方面，資金申報(bào)、下達(dá)鏈條過(guò)長(zhǎng)。一筆扶貧專(zhuān)項(xiàng)資金在從下至上，再?gòu)纳现料碌倪^(guò)程中，消耗了大量的時(shí)間和精力，增加了行政成本，降低了辦事效率。另一方面，由于缺乏嚴(yán)格的制度管理，專(zhuān)項(xiàng)資金在執(zhí)行的過(guò)程中往往會(huì)造成效率損失，產(chǎn)生專(zhuān)項(xiàng)資金的“漏斗效應(yīng)”，即專(zhuān)項(xiàng)資金經(jīng)過(guò)各部門(mén)層層把關(guān)層層分配之后，多數(shù)資金在每一次“把關(guān)”之后都會(huì)出現(xiàn)一定比例的損耗，這種損耗既有正常的再分配因素，也可能存在一些隱秘的目的，甚至有人認(rèn)為，很多專(zhuān)項(xiàng)的控制權(quán)就是腐敗的根源。二是擠占挪用扶貧資金，改變了資金用途。部分單位甚至以扶貧專(zhuān)款為借口，將資金用于一些受限的開(kāi)支上面，并逃避財(cái)政和審計(jì)的監(jiān)督。三是虛報(bào)冒領(lǐng)扶貧資金，造成資金嚴(yán)重流失。鑒于群眾的扶貧心理，一些本不該納入建檔立卡的貧困戶(hù)占用了受限的名額，虛報(bào)冒領(lǐng)扶貧資金，甚至有時(shí)候會(huì)造成養(yǎng)懶人的現(xiàn)象。四是項(xiàng)目管理不規(guī)范，建設(shè)質(zhì)量無(wú)保證。由于經(jīng)常出現(xiàn)項(xiàng)目與資金的不匹配現(xiàn)象，部分地區(qū)對(duì)扶貧項(xiàng)目的管理選擇漠不關(guān)心，而側(cè)重點(diǎn)放在短期內(nèi)能夠出現(xiàn)政績(jī)的扶貧項(xiàng)目上，項(xiàng)目與資金的效率大幅下降。五是資金管理缺失，資金安全存在隱患。由于財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金的監(jiān)管工作還較為分散，缺乏全程化、系統(tǒng)化的監(jiān)管機(jī)制，而各級(jí)審計(jì)機(jī)構(gòu)大部分審計(jì)同級(jí)部門(mén)的資金，倘若寄希望于同級(jí)政府內(nèi)部的自查監(jiān)督，就顯得徒勞無(wú)益，所以說(shuō)，扶貧資金安全存在一定隱患。

針對(duì)上述問(wèn)題，社會(huì)各界提出不同的政策建議。總體來(lái)說(shuō)，集中在以下幾類(lèi)：一是整合各部門(mén)的扶貧職能。劉夢(mèng)巖（2014）、羅慶（2014）等認(rèn)為需要界定不同縣級(jí)扶貧開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)職能。通過(guò)前期調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前大部分縣級(jí)扶貧辦管理扶貧項(xiàng)目，而縣級(jí)財(cái)政管理扶貧資金，項(xiàng)目與資金分屬不同的扶貧部門(mén)一定程度上限制了扶貧資金的成效。在這種情況下，各級(jí)政府應(yīng)該針對(duì)性地成立具有統(tǒng)一管理職能的扶貧部門(mén)。二是嚴(yán)格按因素法分配資金，提高資金分配的透明度。湖北省扶貧發(fā)展中心（2012）、焦晶（2012）從因素分配法推行及調(diào)整后的實(shí)際效果評(píng)價(jià)，該方法在提高財(cái)政扶貧資金管理的科學(xué)性，提高資金分配的客觀(guān)性、公開(kāi)性和透明度，確保財(cái)政扶貧資金主要投入到重點(diǎn)貧困地區(qū)，促進(jìn)分配公平，避免暗箱操作和權(quán)力尋租等方面，發(fā)揮了積極的作用。三是建立合理和責(zé)任明確的檢查監(jiān)督體系，完善和推廣公示制。吳國(guó)起（2011）等認(rèn)為需要建立政府與社會(huì)相結(jié)合的多元化監(jiān)管機(jī)制，重點(diǎn)理順?lè)鲐氂?jì)劃和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系，并將扶貧考核列入干部政績(jī)內(nèi)容，強(qiáng)化不同工作部門(mén)的責(zé)任。同時(shí)，政府部門(mén)也只有在全面實(shí)行扶貧資金項(xiàng)目公告公示制度下，以接受社會(huì)的監(jiān)督和群眾監(jiān)督來(lái)縮減監(jiān)管成本，才能真正提髙監(jiān)管效率。四是建立健全扶貧資金責(zé)任追究制。劉洪英（2013）認(rèn)為按照“誰(shuí)審批，誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，實(shí)行一把手扶貧責(zé)任制，實(shí)施責(zé)任追究制度。

總體來(lái)說(shuō)，現(xiàn)行的文獻(xiàn)更多是在傳統(tǒng)以政府為主導(dǎo)的扶貧框架下進(jìn)行的，較少涉及從扶貧主體——貧困群眾的角度去分析研究扶貧項(xiàng)目與資金的管理，以至于我國(guó)基層政府往往提供的扶貧項(xiàng)目供給與貧困戶(hù)的實(shí)際需求不相匹配，其中的原因可能是在扶貧的過(guò)程中，貧困戶(hù)沒(méi)有真正參與其中，被動(dòng)地接受扶貧。在此背景下，本文著重于從目標(biāo)群體的視角，利用參與式預(yù)算的形式，將扶貧理念與預(yù)算政策有機(jī)地結(jié)合起來(lái)。

三、群眾參與預(yù)算改革的基本做法與初步成效

結(jié)合目前財(cái)政扶貧實(shí)際以及云南經(jīng)濟(jì)狀況，本文主要以云南昭通市鹽津縣參與式預(yù)算為典型案例進(jìn)行介紹。2012年，鹽津縣實(shí)施的“參與式預(yù)算”，主要是通過(guò)由群眾參與討論和評(píng)議，讓地方群眾直接參與財(cái)政預(yù)算編制，確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金分配，實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制由“封閉”向“公開(kāi)”轉(zhuǎn)變。十八屆三中全會(huì)后，鹽津縣在認(rèn)真總結(jié)廟壩、豆沙兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將兩種模式有機(jī)結(jié)合，形成了“群眾參與預(yù)算”的改革新方案，并選擇中和、牛寨等四個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)再行試點(diǎn)。2015年在全縣10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面實(shí)施實(shí)現(xiàn)全覆蓋。

（一）改革基本做法

群眾參與預(yù)算是以基層群眾為主體，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督為主要內(nèi)容，按照公平、公開(kāi)、公正的原則，通過(guò)民主議事等形式，最終實(shí)現(xiàn)政府預(yù)算科學(xué)、透明，進(jìn)一步提高資金使用效益，促進(jìn)群眾依法自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督等目標(biāo)的一種基層預(yù)算管理形式。改革的內(nèi)容主要包括“推選群眾議事員、項(xiàng)目準(zhǔn)備、審查項(xiàng)目、民主議事和執(zhí)行反饋”五個(gè)步驟。

1、推選群眾議事員。采取定額推薦和隨機(jī)抽選相結(jié)合的方式。定額推薦是以行政村為單位，每個(gè)行政村無(wú)論大小，均有2名議事員，由村兩委召開(kāi)會(huì)議提名推薦；隨機(jī)抽選是按照每個(gè)行政村人口總數(shù)的0.5‰的比例分配議事員名額，并從各村民小組推薦的人選中隨機(jī)抽取。2014年，廟壩鎮(zhèn)推選議事員48名，豆沙鎮(zhèn)26名，牛寨鄉(xiāng)32名，中和鎮(zhèn)37名。今年，其余6個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照定額推薦和隨機(jī)抽選的方式推選了議事員。

2、項(xiàng)目準(zhǔn)備。包括確定資金總量、建立項(xiàng)目庫(kù)兩項(xiàng)工作。首先確定本年度群眾參與式預(yù)算總金額（總金額=當(dāng)年可用財(cái)力-基本支出-必保剛性支出），然后，由群眾議事員與政府分別提出項(xiàng)目一并列入項(xiàng)目庫(kù)管理。2014年，4個(gè)試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)將上年超收結(jié)轉(zhuǎn)資金、本年上級(jí)預(yù)下達(dá)專(zhuān)項(xiàng)（一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)）等資金剔除必保的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)外，納入群眾參與預(yù)算項(xiàng)目資金1244萬(wàn)元，占項(xiàng)目資金的94.5%。其中：廟壩鎮(zhèn)310萬(wàn)元，豆沙鎮(zhèn)279萬(wàn)元，中和鎮(zhèn)315萬(wàn)元，牛寨鄉(xiāng)340萬(wàn)元。同時(shí)，由群眾議事員和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過(guò)召開(kāi)群眾會(huì)議申報(bào)項(xiàng)目191個(gè)，申報(bào)財(cái)政資金6805萬(wàn)元。其中：群眾議事員提交項(xiàng)目184個(gè)，申請(qǐng)財(cái)政資金6342萬(wàn)元，分別占96.3%、93.2%。政府提交項(xiàng)目7個(gè)，申請(qǐng)財(cái)政資金463萬(wàn)元。

3、項(xiàng)目審查。納入項(xiàng)目庫(kù)的各類(lèi)項(xiàng)目由縣改革辦會(huì)同交通、農(nóng)業(yè)、水務(wù)、建設(shè)、環(huán)保、扶貧等部門(mén)人員開(kāi)展政策性獨(dú)立審查，通過(guò)以后，出具審查意見(jiàn)，并在民主議事會(huì)上進(jìn)行通報(bào)。2014年，全縣共審查項(xiàng)目191個(gè)，審議通過(guò)的項(xiàng)目93個(gè)，初審資金2234萬(wàn)元。

4、民主議事。首先是由各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作小組組織召開(kāi)民主議事會(huì)，會(huì)議內(nèi)容主要包括六個(gè)方面：①通報(bào)上年項(xiàng)目執(zhí)行、績(jī)效及問(wèn)責(zé)情況；②通報(bào)相應(yīng)項(xiàng)目的技術(shù)性與政策性審查意見(jiàn)；③通報(bào)項(xiàng)目庫(kù)項(xiàng)目及資金總量測(cè)算意見(jiàn)；④群眾議事員和政府對(duì)所提項(xiàng)目進(jìn)行陳述；⑤提問(wèn)、小組討論；⑥投票表決。2014年，4個(gè)試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別組織召開(kāi)民主議事會(huì)，由群眾議事員表決通過(guò)的項(xiàng)目56個(gè)，議定財(cái)政資金1109萬(wàn)元，剩余資金137萬(wàn)元通過(guò)第二次民主議事會(huì)進(jìn)行議事決定。

5、執(zhí)行反饋。包括預(yù)算執(zhí)行、決算及績(jī)效評(píng)價(jià)兩項(xiàng)工作。經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)或人大主席團(tuán)會(huì)議審議批準(zhǔn)的預(yù)算，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)組織執(zhí)行。財(cái)政年度結(jié)束后由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所組織決算。縣財(cái)政局牽頭組織項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)及問(wèn)責(zé)，在2015年鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主議事會(huì)上公布。2014年，4個(gè)試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)群眾參與預(yù)算項(xiàng)目經(jīng)公示和人大批準(zhǔn)，56個(gè)項(xiàng)目全部啟動(dòng)實(shí)施完畢。

（二）取得的初步成效

實(shí)踐證明，群眾參與預(yù)算改革不僅解決了財(cái)權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)后財(cái)政資金使用和管理的問(wèn)題，還可以讓公眾直接參與預(yù)算編制的全過(guò)程，實(shí)現(xiàn)政府預(yù)算與群眾需求相匹配，為基層民主治理創(chuàng)造了條件。

1、行政理念的轉(zhuǎn)變。群眾參與預(yù)算改革使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的觀(guān)念由原來(lái)的“由政府主導(dǎo)、以政府為中心、政府說(shuō)了算”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙悦駷橹鳌⒚褚鈨?yōu)先、民生為本”，把政府提供公共服務(wù)職能定位為服務(wù)、引導(dǎo)和組織，把公共財(cái)政支出的決策權(quán)還于人民。特別是在群眾路線(xiàn)教育實(shí)踐活動(dòng)中，能夠做到以群眾參與預(yù)算改革為突破口和切入點(diǎn)，深入村（社區(qū)）開(kāi)展調(diào)研，走訪(fǎng)村民、村民代表、村內(nèi)老干部、老黨員，虛心征求他們對(duì)民主預(yù)算工作的意見(jiàn)和看法，認(rèn)真聽(tīng)取他們對(duì)工作的建議，切實(shí)改進(jìn)服務(wù)形式，予民更多的實(shí)惠。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部遇到發(fā)展難題和矛盾，不再回避、不再上交，而是不斷加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)知識(shí)學(xué)習(xí)，堅(jiān)持現(xiàn)場(chǎng)蹲點(diǎn)研究問(wèn)題，千方百計(jì)尋求破解辦法。從過(guò)去的“一問(wèn)三不知”，遇到矛盾繞著走，到現(xiàn)在的主動(dòng)、高效工作，是試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級(jí)干部的最大轉(zhuǎn)變。

2、改善了干群關(guān)系。群眾參與預(yù)算改革是改進(jìn)政府工作、提高預(yù)算編制效率的重要途徑，也是群眾參與、支持和理解政府工作的主要切入點(diǎn)，更是對(duì)提高政府工作人員能力和水平的一個(gè)巨大鞭策。通過(guò)群眾參與預(yù)算，增加了民眾參與的機(jī)會(huì)，使群眾對(duì)政府財(cái)政資金、投資方向、需要解決的問(wèn)題都在陽(yáng)光下操作，政府運(yùn)作更加公開(kāi)、公平、公正，也贏(yíng)得了廣大人民群眾的理解和支持。不難看出，民主預(yù)算是基層政府踐行群眾路線(xiàn)教育實(shí)踐活動(dòng)的重要抓手，政府履職充分體現(xiàn)了民意，搭建了政府和人民群眾溝通、理解的橋梁，拉近了和人民群眾的距離。

3、資金更加公開(kāi)公正透明。群眾參與預(yù)算改革，通過(guò)定額代表和隨機(jī)抽選結(jié)合推選群眾議事員，使群眾議事員具有廣泛的代表性，更能充分反映群眾意愿；在制定預(yù)算編制的過(guò)程中，讓群眾議事員全程參與，共同提出項(xiàng)目，共同審議項(xiàng)目，增強(qiáng)了財(cái)政預(yù)算的公開(kāi)透明度，讓群眾知道了“錢(qián)從哪兒來(lái)，又用到哪兒去了”；在項(xiàng)目審查中，將項(xiàng)目交由縣級(jí)進(jìn)行嚴(yán)格的專(zhuān)業(yè)審查，并將審查意見(jiàn)反饋給群眾議事員，讓項(xiàng)目提議人作為項(xiàng)目監(jiān)督人體現(xiàn)了群眾監(jiān)督權(quán)，確保了公共支出更多地惠及老百姓、體現(xiàn)以民為主，同時(shí)也推動(dòng)財(cái)政預(yù)算在程序上更加公開(kāi)透明，實(shí)現(xiàn)了由“閉環(huán)”向“開(kāi)放”的轉(zhuǎn)變，避免了“人情財(cái)政”等情況出現(xiàn)，有效預(yù)防和杜絕了腐敗行為的發(fā)生。

4、推進(jìn)了基層民主法治化進(jìn)程。群眾參與財(cái)政預(yù)算改革，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、政府與群眾圍繞財(cái)政預(yù)算進(jìn)行面對(duì)面、有理有據(jù)的公開(kāi)懇談，讓群眾自由、廣泛、直接、真切地參與到社會(huì)公共事務(wù)管理和決策中來(lái)，落實(shí)了人大代表和群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，構(gòu)筑了群眾與政府、人大之間的對(duì)話(huà)橋梁，體現(xiàn)了問(wèn)計(jì)于民、問(wèn)需于民、還財(cái)于民，形成了人大、政府和群眾三方參與的基層預(yù)算民主改革，增強(qiáng)了民意的表達(dá)和群眾在財(cái)政預(yù)算決策過(guò)程中的影響力，培養(yǎng)和促進(jìn)了群眾公民意識(shí)、民主意識(shí)、民主觀(guān)念、民主習(xí)慣的形成。

四、扶貧專(zhuān)項(xiàng)資金運(yùn)用“參與式預(yù)算”管理的思路

財(cái)政扶貧專(zhuān)項(xiàng)資金的投入、管理，只有做到科學(xué)、合理、公平和公正，才能有效地提高其扶貧效率。眾所周知，基層治理一直是處理基層結(jié)構(gòu)性矛盾的基本出發(fā)點(diǎn)，在國(guó)家治理中處于不可撼動(dòng)的基礎(chǔ)地位，是國(guó)家治理層級(jí)中的重中之重。從歷史和現(xiàn)實(shí)看，縣鄉(xiāng)層面的基層治理一直是確保地方安定繁榮，進(jìn)一步完善我國(guó)國(guó)家治理和促進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的穩(wěn)固基石。因此，本文結(jié)合“貴州經(jīng)驗(yàn)”和鹽津群眾參與預(yù)算管理的現(xiàn)狀，對(duì)于優(yōu)化扶貧專(zhuān)項(xiàng)資金使用、實(shí)施創(chuàng)新扶貧開(kāi)發(fā)機(jī)制提出以下思考：

（一）多方面整合涉農(nóng)資金，為推進(jìn)重點(diǎn)扶貧開(kāi)發(fā)工作提供動(dòng)力

基層扶貧資金涉及扶貧、農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)、民宗、殘聯(lián)等多個(gè)部門(mén)，而各個(gè)部門(mén)“單打獨(dú)斗”的管理模式遲遲難以得到有效解決。與此同時(shí)，鑒于地方政府發(fā)展需要，一些基層政府擅自調(diào)整扶貧項(xiàng)目建設(shè)的內(nèi)容，體制機(jī)制約束了扶貧工作的開(kāi)展。因此，貴州省在優(yōu)化專(zhuān)項(xiàng)資金使用管理過(guò)程中，重點(diǎn)指導(dǎo)各縣按照“渠道不亂、用途不變、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、各記其功”原則統(tǒng)籌整合資金。并且按照生產(chǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)發(fā)展等進(jìn)行分類(lèi)，以扶貧優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)和重大扶貧項(xiàng)目為載體，統(tǒng)籌、歸并、整合資金集中支持扶貧開(kāi)發(fā)。甚至對(duì)不具備工業(yè)開(kāi)發(fā)條件的試點(diǎn)縣取消了GDP考核，同步推進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)與生態(tài)文明建設(shè)。

（二）扶貧項(xiàng)目由群眾議事員和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府共同提出，彌補(bǔ)“政府主導(dǎo)”的不足

習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)扶貧要堅(jiān)持 “實(shí)事求是，因地制宜，分類(lèi)指導(dǎo)，精準(zhǔn)扶貧”工作方針，這就要求政府從解決突出問(wèn)題入手，構(gòu)建具有外生活力和內(nèi)生動(dòng)力，讓更多貧困戶(hù)自食其力、勞動(dòng)致富的長(zhǎng)效機(jī)制。因此，扶貧要充分征求群眾的意見(jiàn)和建議，而群眾參與預(yù)算管理由群眾議事員和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府共同提出，恰好解決了這個(gè)問(wèn)題。一方面，群眾議事員通過(guò)定額推選和隨機(jī)抽選組成，具有廣泛的代表性，能充分代表群眾的意愿。另一方面，扶貧項(xiàng)目由群眾和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過(guò)調(diào)研、征求廣大群眾意見(jiàn)共同提出，這主要考慮到群眾提出的扶貧項(xiàng)目受專(zhuān)業(yè)知識(shí)和未來(lái)發(fā)展等因素的制約，更多趨向于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而政府則按照扶貧規(guī)劃在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、教育培訓(xùn)、危房改造等方面提出項(xiàng)目。這樣，既能真實(shí)表達(dá)人民群眾的基本夙愿，又能有效彌補(bǔ)群眾理性的局限性，達(dá)到共同謀劃、真正致富的目的。

（三）項(xiàng)目通過(guò)政府性和技術(shù)性?xún)蓚€(gè)層面審查，更具科學(xué)性和操作性

扶貧項(xiàng)目納入群眾參與預(yù)算管理后，申報(bào)并納入項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目仍然由縣扶貧辦組織相關(guān)部門(mén)人員或委托專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)開(kāi)展一定政策性獨(dú)立審查，審查通過(guò)以后，在民主議事會(huì)上進(jìn)行通報(bào)。程序包括：項(xiàng)目是否屬于扶貧專(zhuān)項(xiàng)支持范疇；立項(xiàng)依據(jù)是否真實(shí)可靠；項(xiàng)目?jī)?nèi)容是否重漏；項(xiàng)目預(yù)算、排序是否合理等。這樣，扶貧項(xiàng)目既科學(xué)合理，具有操作性和可行性，又能保障項(xiàng)目的實(shí)施。一方面項(xiàng)目客觀(guān)實(shí)在。縣級(jí)在審查時(shí)，不僅情況清楚，又可以縮短時(shí)間，使項(xiàng)目能迅速進(jìn)入審批階段。另一方面科學(xué)合理，具有操作性。通過(guò)技術(shù)性和政策性審查，對(duì)項(xiàng)目規(guī)模、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、實(shí)施時(shí)間、可行性等方面研究分析和不斷修正，使項(xiàng)目科學(xué)合理，既減少重復(fù)投資、節(jié)約資金，又有效避免“半拉子”工程。

（四）資金分配采取因素分配法，是激勵(lì)貧困鄉(xiāng)村加快脫貧致富的有效動(dòng)力

從2014年起，除了重大扶貧專(zhuān)項(xiàng)和以獎(jiǎng)代補(bǔ)項(xiàng)目資金外，中央和省級(jí)安排的其余財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金主要按照因素法分配切塊到縣。而扶貧專(zhuān)項(xiàng)是國(guó)家為改善貧困地區(qū)生產(chǎn)和生活條件，提高貧困戶(hù)的生活水平，支持和保障貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展而設(shè)立的專(zhuān)項(xiàng)資金，其下達(dá) （預(yù)撥）仍然是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一部分財(cái)力，通過(guò)群眾議事決定資金的使用，達(dá)到精準(zhǔn)扶貧的目的。目前，云南在全省52個(gè)縣 （區(qū)）開(kāi)展扶貧開(kāi)發(fā)責(zé)任、權(quán)力、任務(wù)、資金“四到縣”試點(diǎn)工作，這也為扶貧專(zhuān)項(xiàng)資金運(yùn)用群眾參與預(yù)算管理創(chuàng)造了條件。

全國(guó)各縣級(jí)在安排扶貧專(zhuān)項(xiàng)資金時(shí)可綜合考慮貧困鄉(xiāng)村的地域面積、總?cè)丝凇⒇毨丝凇⒇毨С潭取⑥r(nóng)民人均純收入、鄉(xiāng)村和群眾積極性、上年度扶貧項(xiàng)目完成情況及效果等因素，采取因素法分配資金，切塊到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，通過(guò)群眾參與預(yù)算管理，把扶貧項(xiàng)目真正落到實(shí)處。一方面通過(guò)因素分配法促使貧困鄉(xiāng)村能夠?qū)⒅饕Ψ旁陧?xiàng)目準(zhǔn)備和項(xiàng)目實(shí)施上，而不是在向上級(jí)爭(zhēng)取項(xiàng)目上。另一方面資金分配完全與鄉(xiāng)村行政的努力程度和工作時(shí)效有機(jī)結(jié)合起來(lái)，同時(shí)也與群眾的積極性密不可分。

（五）通過(guò)群眾民主議事競(jìng)爭(zhēng)立項(xiàng)，是擇優(yōu)扶持的有力保證

老百姓是具有理性智慧的，對(duì)本轄區(qū)內(nèi)的具體項(xiàng)目是十分清楚的。通過(guò)民主議事、競(jìng)爭(zhēng)立項(xiàng)、參與表決的方式，決定扶貧項(xiàng)目的實(shí)施，較好解決了扶貧的科學(xué)、合理、公平和公正的問(wèn)題。首先，項(xiàng)目以群眾自愿申請(qǐng)、自愿遵循項(xiàng)目規(guī)劃、自愿投入、自愿建設(shè)、自愿管理為前提。這樣，在實(shí)施中一些局部矛盾和困難通過(guò)群眾自行協(xié)商就可以得到解決，真正實(shí)現(xiàn)“政府主導(dǎo)、群眾主體、共同參與、家事家辦”的扶貧開(kāi)發(fā)模式。其次，通過(guò)群眾議事的方式可逐步轉(zhuǎn)變?nèi)罕姟坝埂小⑸ⅰ焙汀暗取⒖俊⒁钡乃枷耄瑢V大農(nóng)民群眾內(nèi)心動(dòng)力激發(fā)出來(lái)，形成上下統(tǒng)一、共謀發(fā)展的新農(nóng)村建設(shè)新格局。最后，通過(guò)民主議事，群眾更加珍惜來(lái)之不易的項(xiàng)目，提高參與的積極性，真正使扶貧落到實(shí)處。同時(shí)，通過(guò)民主治理，即政府和老百姓一起協(xié)商討論，共同解決問(wèn)題，不僅政府出錢(qián)，老百姓還貢獻(xiàn)智慧和財(cái)力，降低了政府的財(cái)政支出壓力。

（六）建立多元化監(jiān)管機(jī)制，確保扶貧落到實(shí)處、發(fā)揮最大效率

扶貧專(zhuān)項(xiàng)堅(jiān)持實(shí)行縣級(jí)報(bào)賬制，并建立多元化監(jiān)管機(jī)制。一是完善報(bào)賬制。扶貧資金管理嚴(yán)格做到專(zhuān)人、專(zhuān)賬、專(zhuān)戶(hù)管理，強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目與資金分配、使用的公示制度，構(gòu)建自我監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)管體系。二是多方監(jiān)督，共同管理。在參與式扶貧過(guò)程中，一方面縣鄉(xiāng)級(jí)相關(guān)扶貧部門(mén)要加強(qiáng)項(xiàng)目的事前、事中和事后的檢查，初步建立相應(yīng)的評(píng)價(jià)考核體系，另一方面參與的群眾要結(jié)合各村的貧困需求，逐戶(hù)制定幫扶措施，全程監(jiān)督扶貧項(xiàng)目和資金的分配、使用和管理。更重要的是，縣鄉(xiāng)要將績(jī)效評(píng)價(jià)和考核結(jié)果進(jìn)行公布，并作為分配扶貧專(zhuān)項(xiàng)和考核領(lǐng)導(dǎo)干部的重要參考依據(jù)。監(jiān)察、審計(jì)等職能部門(mén)要對(duì)扶貧項(xiàng)目資金使用情況進(jìn)行定期或不定期監(jiān)控，尤其讓群眾議事員作為扶貧項(xiàng)目的監(jiān)督員，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度、質(zhì)量、效果和資金使用進(jìn)行全程監(jiān)督。三是要加強(qiáng)扶貧資金項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)制和責(zé)任追究制。通過(guò)不斷強(qiáng)化對(duì)項(xiàng)目責(zé)任人的約束，提高扶貧資金管理效率。在項(xiàng)目實(shí)施的過(guò)程中，如果出現(xiàn)違紀(jì)違規(guī)違法等問(wèn)題，將第一時(shí)間追究責(zé)任人責(zé)任。

五、加強(qiáng)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金管理和使用的幾點(diǎn)建議

“貴州經(jīng)驗(yàn)”和鹽津“群眾參與預(yù)算”管理創(chuàng)新工作取得了一定成效，分別得到了上級(jí)部門(mén)的積極評(píng)價(jià)，引起了省內(nèi)外理論界、媒體的廣泛關(guān)注。2014年，云南省委、省政府下發(fā)《關(guān)于全面深化財(cái)稅體制改革加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度的意見(jiàn)》，要求進(jìn)一步研究和探索群眾參與預(yù)算改革“鹽津模式”，加強(qiáng)財(cái)政資金管理。因此，未來(lái)可以借鑒參與式預(yù)算理念，積極探索“政府主導(dǎo)、群眾主體、共同參與、家事家辦”的扶貧開(kāi)發(fā)模式，進(jìn)一步完善項(xiàng)目與資金管理制度，加大扶貧資金管理力度。

（一）全面推行群眾參與預(yù)算改革試點(diǎn)工作

財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，政府各項(xiàng)收支均要通過(guò)政府預(yù)算的形式予以體現(xiàn)。在政府預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督過(guò)程中，發(fā)動(dòng)群眾參與決策和監(jiān)督，可有效提高預(yù)算透明度，杜絕各種不合理的開(kāi)支，提高資金使用效率。群眾參與預(yù)算充分調(diào)動(dòng)群眾當(dāng)家理財(cái)?shù)姆e極性，是維護(hù)和保障群眾利益，增進(jìn)政府與群眾互信，促進(jìn)各級(jí)黨員干部堅(jiān)持為民務(wù)實(shí)清廉的常態(tài)化舉措。因此，政府應(yīng)全力推進(jìn)群眾參與預(yù)算管理，加強(qiáng)扶貧專(zhuān)項(xiàng)資金的管理和使用，確保貧困人口早日脫貧，全面實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義小康社會(huì)。

（二）實(shí)施扶貧開(kāi)發(fā)責(zé)任、權(quán)力、任務(wù)、資金“四到縣”機(jī)制

縣鄉(xiāng)兩級(jí)可以分別成立一個(gè)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)或者明確一個(gè)牽頭責(zé)任部門(mén)對(duì)扶貧統(tǒng)籌規(guī)劃，建立統(tǒng)一的體制機(jī)制，整合資源資金，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施情況、扶貧效益進(jìn)行全面評(píng)估，客觀(guān)真實(shí)反映實(shí)施中的亮點(diǎn)特色、存在的困難和問(wèn)題，針對(duì)性地制定完善措施。在中央與地方事權(quán)明確之后，如果扶貧屬于中央事權(quán)，中央完全可以通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付委托地方政府承擔(dān)，將扶貧資金直接撥付到縣級(jí)，通過(guò)參與式預(yù)算來(lái)進(jìn)一步?jīng)Q定項(xiàng)目的選擇、立項(xiàng)、執(zhí)行、管理和監(jiān)督，確保資金用在刀刃上。

（三）加強(qiáng)扶貧項(xiàng)目、資金的監(jiān)管與問(wèn)責(zé)機(jī)制

加強(qiáng)扶貧項(xiàng)目后續(xù)管理是發(fā)揮扶貧效益的重要環(huán)節(jié)，由于扶貧項(xiàng)目特別是增收致富的長(zhǎng)效產(chǎn)業(yè)培育短期難見(jiàn)成效，一般要3-5年才能發(fā)揮效益，如果沒(méi)有持續(xù)投入鞏固提升，新建增收產(chǎn)業(yè)可能難以達(dá)到預(yù)期效果，因此在統(tǒng)籌安排扶貧資金時(shí)，應(yīng)該強(qiáng)化扶貧項(xiàng)目的后期監(jiān)管。另外，扶貧資金涉及多部門(mén)之間的管理，不可避免會(huì)造成部門(mén)之間權(quán)力與利益的博弈。因此，各地應(yīng)進(jìn)一步明確主管部門(mén)、監(jiān)督部門(mén)、實(shí)施部門(mén)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村社在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的責(zé)任，強(qiáng)化監(jiān)督約束，重點(diǎn)整治執(zhí)行政策搞變通、資金管理不規(guī)范、項(xiàng)目質(zhì)量把關(guān)不嚴(yán)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的問(wèn)題，加大問(wèn)責(zé)力度。

（四）建立穩(wěn)定的扶貧投入增長(zhǎng)機(jī)制

上級(jí)政府可以適當(dāng)探索建立扶貧資金以獎(jiǎng)代補(bǔ)等競(jìng)爭(zhēng)性分配機(jī)制，鼓勵(lì)先行投入、多投多補(bǔ)，根據(jù)成效給予相應(yīng)獎(jiǎng)補(bǔ)，激勵(lì)先進(jìn)，優(yōu)先支持積極性高、脫貧愿望強(qiáng)、扶貧工作做得好、資金使用規(guī)范的貧困地區(qū)和扶貧項(xiàng)目建設(shè)。各地特別是市、縣兩級(jí)應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化扶貧資源配置，適當(dāng)增加專(zhuān)職人員，為扶貧工作開(kāi)展提供人才保障。

（作者單位：云南財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與經(jīng)濟(jì)學(xué)院）

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