對PPP項目的指導和監督亟待加強

●孔海濤 付首文

對PPP項目的指導和監督亟待加強

●孔海濤 付首文

近年來，在財政部等國務院相關部委的大力推動下，PPP項目（Public—Private—Partnership）的規模逐步擴大，成為了當前基礎設施建設投資領域的一個熱點。從目前的實施情況來看，PPP模式對于動員社會資本，推動我國基礎設施建設發揮了巨大的作用。但是，在具體實施過程中，由于部分地方政府的把關不嚴，一些明顯超出當前社會需求的項目也被納入了PPP實施規劃，如果不加以規范，很可能引發系統性的風險。筆者認為，主要是以下兩個方面的因素，客觀上導致了PPP模式存在盲目擴容的風險。

一是地方政府及具體承接項目的企業缺乏對PPP項目投資收益進行審查的動機。受經濟增長趨緩等因素的影響，我國財政收入增速下滑，但同時公益性建設支出需求卻不斷增加，PPP模式的實施，對于緩解公益性建設領域財政資金壓力發揮了積極作用。當前的PPP項目，大部分是本身無法產生直接收益的公益性項目，這類項目的最終還款來源是地方政府的各項收入。但是，由于政府間財政事權不清晰及地區間財力不均衡等原因，各級政府間的轉移支付規模較大，我國地方政府的信用在本質上是由上級及中央政府背書，因此地方政府在進行項目選擇過程中，對成本（信用）的考慮并不充分，把很多超前投資、無效投資都納入了PPP項目。而具體實施項目的企業，也自然把合同中具有政府背景項目的發包方所約定的收益，作為無風險收益。

二是PPP項目的選擇缺乏社會及地方權力機關的監督。在綜合財務報告制度尚未全面實施前，PPP項目產生的潛在債務最終能否在各級政府的綜合財務報告中予以體現，還是一個未知數。因此，無論是社會公眾還是地方各級人大，都無法根據本地政府公布的資產及負債情況，監督政府篩選出能夠與地方經濟發展階段相匹配的項目以PPP的模式來實施。然而，由于地方政府的任期及考核機制等原因，PPP項目具有收益當期化、債務后延化的特征，使地方政府對還款風險的考慮并不充分，進一步刺激了其在當期的擴張。

無論是政府資金還是社會資本，要開展有效率的投資活動，必須關注投資邊際收益和邊際成本的匹配。誠然，政府投資對邊界收益的考慮不完全局限于經濟收益，還包含一些不容易以經濟收益來衡量的社會效益，但在我國當前財力不富裕的前提下，對于任何需由政府承擔預計支出的投資行為，必須同時考慮其未來的綜合社會收益及遠期潛在的財政支出風險敞口。因此，在當前各級政府對PPP項目開展得如火如荼的過程中，中央政府必須扮演好教練員和裁判員的雙重角色，既要有序指導各級政府對PPP項目的推進，也應加大統籌力度，指導地方政府根據各地的經濟發展水平及現實社會需求，明確PPP項目的投資邊界，把一些超前投資、無效投資予以剔除，規避遠期財政風險的同時，也防止對社會資本的浪費，提高全社會的資本邊際收益水平。■

（作者單位：財政部駐廣東專員辦、西安啟源機電裝備股份有限公司）