美好鄉(xiāng)村建設(shè)背景下的農(nóng)村土地綜合整治模式探析
——以安徽阜陽市“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”為例

吳　浩

（阜陽市土地開發(fā)復(fù)墾整理中心，安徽阜陽236000）

美好鄉(xiāng)村建設(shè)背景下的農(nóng)村土地綜合整治模式探析
——以安徽阜陽市“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”為例

吳浩

（阜陽市土地開發(fā)復(fù)墾整理中心，安徽阜陽236000）

農(nóng)村土地整治作為美好鄉(xiāng)村建設(shè)的重要抓手，在美好鄉(xiāng)村建設(shè)過程中發(fā)揮著重要作用，阜陽市結(jié)合實際，提出實施“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”來助推美好鄉(xiāng)村建設(shè)。通過SWOT分析方法，發(fā)現(xiàn)“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”具有政策和實踐上的優(yōu)勢，但也受規(guī)劃調(diào)整和資金缺乏等方面的制約。加強研究創(chuàng)新，在資金、規(guī)劃、制度等方面做好保障是“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”順利實施的前提。

農(nóng)村土地整治；美好鄉(xiāng)村建設(shè)；節(jié)地工程；阜陽市

美好鄉(xiāng)村建設(shè)是安徽省委省政府在安徽省新農(nóng)村建設(shè)由點上探索向面上推進(jìn)的階段，針對突出問題，結(jié)合新形勢，在更高層面上謀劃新舉措［1］。關(guān)于農(nóng)村土地整治與美好鄉(xiāng)村建設(shè)，魯成樹嘗試探索了美好鄉(xiāng)村建設(shè)背景下不同區(qū)域的土地整治模式，認(rèn)為土地整治是美好鄉(xiāng)村建設(shè)的重要抓手，美好鄉(xiāng)村建設(shè)是土地整治的重要目標(biāo)［2］。張婷婷通過對肥西縣基于土地整治的美好鄉(xiāng)村建設(shè)的案例進(jìn)行剖析，提出了適合于肥西縣美好鄉(xiāng)村建設(shè)的實施路徑與發(fā)展模式［3］。可由于受“規(guī)劃局部沖突”（美好鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃在建設(shè)用地空間布局上的沖突）［4］以及現(xiàn)階段多個農(nóng)村土地整治類型不能整合等因素的影響，農(nóng)村土地整治在美好鄉(xiāng)村建設(shè)過程中的作用大打折扣。為充分發(fā)揮農(nóng)村土地整治支持美好鄉(xiāng)村建設(shè)的優(yōu)勢，安徽省阜陽市經(jīng)過研究，結(jié)合實際，提出實施“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”來助推美好鄉(xiāng)村建設(shè)。筆者作為“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”實施意見的起草者之一，在對“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”的起源和內(nèi)涵介紹的基礎(chǔ)上，運用SWOT分析方法，對阜陽市實施“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”進(jìn)行分析，在為阜陽市更好地實施美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程提供參考的同時，以期為美好鄉(xiāng)村建設(shè)背景下農(nóng)村土地整治模式的研究拋磚引玉。

1　“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”的提出及內(nèi)涵

1.1“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”的提出2013年9月，國家土地督察南京局調(diào)研組在調(diào)研阜陽市農(nóng)村宅基地管理時，針對調(diào)研所掌握的情況和發(fā)現(xiàn)的問題，提出：“阜陽市作為人口大市、農(nóng)業(yè)大市，要穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村宅基地管理創(chuàng)新試點，切實保障農(nóng)民合法宅基地權(quán)益，要以建設(shè)用地總規(guī)模不增加，耕地面積不減少、質(zhì)量不降低為原則，按照改革創(chuàng)新、規(guī)范有序、自愿有償、節(jié)約資源、封閉運行、結(jié)果可控的要求，在安徽省國土資源廳的支持和指導(dǎo)下，穩(wěn)步推進(jìn)‘美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程’試點”。

1.2“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”的內(nèi)涵根據(jù)《阜陽市推進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治實施美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程實施意見》，“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”即將美好鄉(xiāng)村中心村建設(shè)與舊村拆遷復(fù)墾有機(jī)結(jié)合，整合土地整理、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)等土地整治項目，形成整村推進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治項目區(qū)，組織編制項目規(guī)劃和實施方案，優(yōu)化地類布局，達(dá)到區(qū)域內(nèi)村莊建設(shè)用地總量有所減少，耕地面積有所增加、質(zhì)量有所提升，落實耕地保護(hù)和占補平衡制度的總體目標(biāo)所實施的農(nóng)村集體建設(shè)用地節(jié)約集約利用工程。

“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”的理念是通過空間位置的置換，優(yōu)化地類布局，落實耕地保護(hù)和耕地占補平衡制度，實現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地的節(jié)約集約利用；創(chuàng)新是在于在農(nóng)村宅基地管理制度創(chuàng)新試點的基礎(chǔ)上，突破年度計劃指標(biāo)和周轉(zhuǎn)指標(biāo)的限制及土地利用總體規(guī)劃對地類空間位置的約束；抓手就是將美好鄉(xiāng)村建設(shè)中的建新區(qū)和舊村拆舊復(fù)墾區(qū)相掛鉤，整合土地整理、高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)，形成整村推進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治項目區(qū)，是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度在農(nóng)村的延伸和拓展。

2　阜陽市實施“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”的SWOT分析

SWOT分析法又稱態(tài)勢分析法，是對優(yōu)勢因素、劣勢因素、機(jī)會因素和威脅因素的分析，適用于各種層次環(huán)境的分析［5］。運用SWOT分析法，對阜陽市實施“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”的機(jī)遇、優(yōu)勢、劣勢和挑戰(zhàn)進(jìn)行分析，可以進(jìn)一步識別下步能否順利實施。

2.1機(jī)遇在當(dāng)前深化農(nóng)村土地綜合改革的背景下，阜陽市實施“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”具有重要的機(jī)遇，主要表現(xiàn)在：2.1.1“人地掛鉤”政策實施2011年，《國務(wù)院關(guān)于支持河南省加快建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2011〕32號）中，明確提出“人地掛鉤”政策試點工作。根據(jù)《中原經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃（2012-2020年）》，其核心是“實行城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納進(jìn)入城市定居的人口規(guī)模掛鉤，推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展，有效解決‘三化’協(xié)調(diào)發(fā)展用地矛盾”。阜陽作為中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的組成部分，安徽省也在皖北地區(qū)積極探索“人地掛鉤”政策的實施。由此，阜陽市在當(dāng)前深化農(nóng)村土地綜合改革時期，抓住機(jī)遇和自身優(yōu)勢，依托“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”解決“人往哪里去、地往哪里轉(zhuǎn)、錢從哪里來”提供了政策依據(jù)。

2.1.2農(nóng)村綜合改革示范試點十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。2013年11月12日《安徽省政府關(guān)于深化農(nóng)村綜合改革示范試點工作的指導(dǎo)意見》（皖政〔2013〕69號），決定在省內(nèi)20個縣區(qū)（含阜陽市臨泉縣、潁泉區(qū)）開展綜合改革試點，將建立多元統(tǒng)一的土地市場，探索建立宅基地退出補償激勵機(jī)制；建立農(nóng)民通過流轉(zhuǎn)方式使用其他農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織宅基地的制度；實施土地整治等騰出的建設(shè)用地指標(biāo)，可按有關(guān)規(guī)定有償調(diào)劑使用；探索建立農(nóng)村集體建設(shè)用地指標(biāo)儲備制度，盤活農(nóng)村集體建設(shè)用地；制定完善土地流轉(zhuǎn)交易管理辦法，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地交易市場。這為實施“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”指明了政策方向。

2.1.3有關(guān)政策支持安徽省人民政府辦公廳《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村土地整治建設(shè)美好鄉(xiāng)村的實施意見》（皖政辦〔2013〕6號）和《關(guān)于建設(shè)皖北“四化”協(xié)調(diào)發(fā)展先行區(qū)的意見》（皖政辦〔2013〕47號）提出：在明晰產(chǎn)權(quán)、農(nóng)民自愿和權(quán)屬調(diào)整的前提下，允許農(nóng)民使用其他農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi)的宅基地，探索宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度；“依托土地整治和扶貧開發(fā)整村推進(jìn)、采煤塌陷區(qū)治理、新一輪淮河干流行蓄洪區(qū)及灘區(qū)居民遷建等項目實施，整體推進(jìn)中心村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)配套”。這為實施“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”提供了政策支持與保障。

2.2優(yōu)勢

2.2.1全市農(nóng)村存量建設(shè)用地資源優(yōu)勢明顯根據(jù)土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)，阜陽市2015年年末共有1.4萬多個自然村，農(nóng)村居民點用地14.94萬hm2，按鄉(xiāng)村人口計算，其新增耕地潛力約為6.67萬hm2。據(jù)測算，到2020年阜陽市約有2.67萬～3.33萬hm2的村莊建設(shè)用地可以復(fù)墾為耕地，潛力巨大；若人均占地降低到120m2，可節(jié)約建設(shè)用地1.11萬hm2；城鎮(zhèn)化率每提高1%，將有6～7萬農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，可節(jié)約土地0.07萬～0.08萬hm2。

2.2.2美好鄉(xiāng)村建設(shè)示范效益明顯通過對2013年實施的美好鄉(xiāng)村建設(shè)用地的統(tǒng)計分析，50個重點示范村通過優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，扣除占用的，可節(jié)約耕地面積703.53hm2，土地節(jié)約明顯。

2.2.3實踐經(jīng)驗豐富2007-2015年，阜陽市共申報實施省政府批準(zhǔn)補充耕地、點對點建設(shè)用地置換和先行復(fù)墾、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點項目2 402個批次，實施完成了國家、省級投資土地整理項目和高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)項目191個，完成了總面積15.67萬hm2的農(nóng)田整治任務(wù)。阜陽市各地在上述項目的實施過程中積累了豐富的土地整治項目管理經(jīng)驗，借鑒作用明顯。

2.3制約因素

2.3.1“多規(guī)劃”不協(xié)調(diào)的制約“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”屬于土地綜合整治范疇。根據(jù)相關(guān)要求，實施土地整治項目須符合土地利用總體規(guī)劃、土地整治規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊布點規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃。由于各類規(guī)劃編制的目標(biāo)不同，美好鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃在用地空間布局上與鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃存在局部不重合現(xiàn)象，而把解決用地空間布局不重合等問題作為主要目的之一的“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”，在實施必須進(jìn)行相關(guān)規(guī)劃調(diào)整，做到各項規(guī)劃銜接。如何做到“多規(guī)統(tǒng)一”，這是實施“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”面臨的主要挑戰(zhàn)之一。

2.3.2資金匱乏及項目整合難的制約美好鄉(xiāng)村建設(shè)、拆遷安置、舊村復(fù)墾整治、農(nóng)用地整理等方面需要大量的資金投入。據(jù)測算，2013年50個美好鄉(xiāng)村中心村建設(shè)僅拆遷復(fù)墾舊村莊一項就需約7.5億元的資金。省、市、縣政府雖設(shè)立了美好鄉(xiāng)村建設(shè)專項資金，但所投入的資金僅能滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。如何保障資金的足額投入是美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程能否順利實施的關(guān)鍵。“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”的設(shè)想就是把農(nóng)用地整理，農(nóng)發(fā)、田間技改、小農(nóng)水和高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)項目等各類支農(nóng)項目資金融合在一起，統(tǒng)一進(jìn)行實施。但受管理主體和資金渠道來源多樣的影響，如何將各渠道的支農(nóng)資金進(jìn)行有效整合，這也是美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程的順利實施所面臨和必須解決的問題之一。

2.3.3規(guī)劃與實施之間矛盾的制約年度土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2009-2015年，阜陽市每年新增宅基地約為0.13萬hm2。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快及農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移，農(nóng)村居住人口預(yù)測的準(zhǔn)確性及其村莊布局的合理性，也是“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”實施時所必須關(guān)注的重點之一。此外，阜陽市農(nóng)村地區(qū)大多采取的是“宅田合一”的政策，“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”在實施時需對農(nóng)用地進(jìn)行歸并，宅基地進(jìn)行調(diào)整。如何規(guī)范進(jìn)行權(quán)屬調(diào)整，不產(chǎn)生糾紛，這也是實施時所重點考慮的因素。美好鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃著重點放在了中心村建設(shè)規(guī)劃上，而沒有做全村整體的規(guī)劃來統(tǒng)籌和指引本村的建設(shè)和發(fā)展，對于農(nóng)用地和宅基地使用與調(diào)整也缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃。如何實現(xiàn)“生態(tài)宜居村莊美、興業(yè)富民生活美、文明和諧鄉(xiāng)風(fēng)美”的美好鄉(xiāng)村建設(shè)目標(biāo)，這也是“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”規(guī)劃編制實施時所考慮的重點。

3　實施“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”的措施

通過上述分析，阜陽市實施美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程具有政策和實踐上的優(yōu)勢，而面臨的劣勢和挑戰(zhàn)主要有規(guī)劃調(diào)整和資金缺乏的制約。因此，為保障“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”的順利實施，必須在抓住機(jī)遇和發(fā)揮優(yōu)勢的同時，破解用地和資金方面的制約，綜合考慮現(xiàn)實情況，統(tǒng)籌安排，制定完善的實施制度和保障措施。

3.1思想保障各級政府提高認(rèn)識，統(tǒng)一思想，要定期研究推進(jìn)“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”相關(guān)制度、體制、機(jī)制和政策問題。總結(jié)經(jīng)驗，使“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”成為當(dāng)前深化農(nóng)村綜合改革示范試點、農(nóng)村宅基地管理創(chuàng)新、建設(shè)皖北“四化”協(xié)調(diào)發(fā)展先行區(qū)的重要抓手。

3.2組織保障在省國土資源廳指導(dǎo)下，成立“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)試點的領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)等工作。落實政府主導(dǎo)，國土資源部門牽頭，各相關(guān)部門齊抓共管的共同責(zé)任和聯(lián)合工作機(jī)制，確保各項工作落到實處。

3.3資金保障在政府增加投入的同時，積極引導(dǎo)社會資金注入。加大對“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”的支持力度，整合省、市、縣專項建設(shè)資金，集中投放到試點項目上，解決農(nóng)村宅基地退出獎勵、整治復(fù)墾、審批登記補助及公共設(shè)施建設(shè)資金匱乏的難題；加大涉農(nóng)項目資金整合力度，整合農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)田技改、高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田、小農(nóng)水、村落清查、特色旅游鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶助、公共服務(wù)設(shè)施、保障性住房、社會統(tǒng)籌保障、扶貧救助、治污排水等項目的專項資金，集中用于試點項目建設(shè)。同時引導(dǎo)社會資金投入，積極完善稅收、信貸、補貼政策，努力形成以財政投入為引導(dǎo)、企業(yè)投入為主體、農(nóng)民投入為補充，目標(biāo)統(tǒng)一、形式多樣、責(zé)任共擔(dān)、利益共享的投入機(jī)制。

3.4規(guī)劃保障實行土地利用總體規(guī)劃動態(tài)管理，在試點區(qū)探索土地利用總體規(guī)劃的各類用地總量平衡的動態(tài)管理機(jī)制，強化美好鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃對空間布局的調(diào)控作用和土地用途管制的規(guī)劃許可。

3.5制度保障研究相關(guān)政策，制定“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”具體操作細(xì)則，指導(dǎo)工作開展。通過舊村改造，復(fù)墾閑置宅基地、空閑地、廢棄地等方式取得集體建設(shè)用地指標(biāo)，并保證能夠足額、及時劃地用于美好鄉(xiāng)村建設(shè)。同時，探索建立農(nóng)村集體建設(shè)用地指標(biāo)儲備制度、流轉(zhuǎn)制度和有償調(diào)劑制度，將節(jié)余的集體建設(shè)用地指標(biāo)收益用于農(nóng)村土地整治。在農(nóng)村綜合改革試點的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新農(nóng)村集體建設(shè)用地管理制度，對農(nóng)村集體建設(shè)用地的使用、審批、流轉(zhuǎn)、收回、監(jiān)督管理等作出具體規(guī)定。對于權(quán)屬調(diào)整困難問題，應(yīng)加快土地確權(quán)發(fā)證工作，采取“確權(quán)不確地、定量不定位”的農(nóng)村土地確權(quán)方式，通過“調(diào)地、攆地、互換、補償”等手段切實解決農(nóng)村土地權(quán)屬調(diào)整的難題［6］。

4　結(jié)語

總之，通過把握政策、用活政策、申報項目、盤活存量，實施“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”，不但可以化解美好鄉(xiāng)村建設(shè)過程中出現(xiàn)的矛盾，而且可以促進(jìn)“四化”協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)村發(fā)展的目標(biāo)。相信通過認(rèn)真實施和風(fēng)險把控，“美好鄉(xiāng)村節(jié)地工程”將成為阜陽市深化農(nóng)村土地綜合改革、節(jié)約集約用地的一張名牌，同時也將為安徽省乃至全國在新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展背景下進(jìn)行土地綜合整治模式創(chuàng)新提供借鑒。

［1］鄭莉.建設(shè)美好鄉(xiāng)村打造幸福家園［N］.安徽日報，2012-9-21（B1）.

［2]魯成樹，李偉.安徽省美好鄉(xiāng)村建設(shè)背景下的土地整治模式探討［J］.安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2013，41（18）：7983-7985.

［3］張婷婷.基于土地整治的美好鄉(xiāng)村建設(shè)研究——以安徽省肥西縣為例［D］.合肥：安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)，2013.

［4］郭飛.美好鄉(xiāng)村建設(shè)視角下的阜陽市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)研究［J］.安徽農(nóng)學(xué)通報，2014，20（12）：1-3，16.

［5］孟昌.基于swot分析的我國少兒圖書出版的發(fā)展戰(zhàn)略研究［D］.湖南師范大學(xué)，2008，5.

［6］郭飛.美好鄉(xiāng)村建設(shè)用地政策與對策分析［J］.安徽國土資源，2015，5：19-23.

（責(zé)編：徐煥斗）

F311

A

1007-7731（2016）09-11-03

阜陽市2015年社科規(guī)劃課題《農(nóng)村土地整治與美好鄉(xiāng)村建設(shè)耦合關(guān)系及其模式創(chuàng)新研究--以阜陽市為例》（FSK2015011）。

吳浩（1959-），男，安徽鳳臺人，工程師，研究方向：土地規(guī)劃、土地整治、農(nóng)村土地管理。

2016-04-19