城鄉統一土地市場建設制度改革路徑及對策建議

張家麗　夏　蓮

（安徽建筑大學，安徽合肥230601）

城鄉統一土地市場建設制度改革路徑及對策建議

張家麗夏蓮

（安徽建筑大學，安徽合肥230601）

該文簡述了我國土地市場政策制度改革路徑，分析了城鄉統一土地市場建設面臨的障礙，并提出構建城鄉土地市場建設對策。主要包括：明晰集體土地產權，確立合理的土地征收補償標準，健全土地市場機制，規范政府的行為，培養農民的現代意識等。為構建城鄉土地統一市場提供參考。

城鄉統一；土地市場；建設；對策

城鄉二元結構是我國順應社會發展產生的一種體制，在典型的二元特征背景下，一方面，城鄉土地使用權及所有權具有各自的主體且彼此之間不允許自由交換［1］。另一方面，城市土地用于城市建設，農村土地用于農地使用，這兩者用途的差異形成了不同的價格體系［2］。目前，我國城市土地市場已比較完善，農村土地市場因為缺少法律支持與有效的行政管理，涉及市場交易的土地流轉是無法參與正常的土地市場交易體系的。對于土地征收，政府因績效考評“以地生財”的現象明顯［3］，政府對土地財政的過分依賴，使得政府違法地采取以租代征的方式，強拆農民房屋，強占農民集體用地；政府與投資商聯合，違背農民意愿，強行將農民集體土地流轉給資本企業［4］現象屢有發生。這種不合理的土地征收極大地損害了農民的權益，干擾了土地市場機制。說明了城鄉土地市場和地價體系是割裂的。

此外，政府“重城忽鄉”的規劃理念［5］，進一步導致農村土地規劃與管理的薄弱與無力，城鄉發展的極度不均衡。城鄉二元結構割裂了城市與農村土地市場。城鄉土地市場的割裂，一方面忽略了市場機制的作用；另一方面促使了政府過度的謀取利益［6］。這2個方面都導致了土地的粗放利用，浪費了大量的土地資源。與此同時，也拉大了城鄉差距，降低了政府的正常行政效率，極大地損害了農民的權益，加深了農民與政府之間的矛盾。因此，打破城鄉土地市場割裂的局面，規范政府行為，達到城鄉經濟統籌發展的目的，實現城鄉土地市場的統一建設是十分必要的。

1　城鄉統一土地市場建設制度改革路徑

1986年《土地管理法》將建設用地區分為“城市建設用地”和“農村建設用地”，但并未對“農村建設用地”的概念做出解釋。1998年《土地管理法》修改后提出：“建設用地是指建造建筑物、構筑物的土地，包括城鄉住宅和公共設施用地、工礦用地、交通水利設施用地、旅游用地、軍事設施用地等”。《土地管理法》第四十三條規定“任何單位和個人進行建設需要使用土地的必須依法申請使用國有土地；但是興辦鄉鎮企業和村民建設住宅依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地，或者鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設依法批準使用的農村集體所有的土地除外”。由此可以看出，我國農村集體建設用地的界定是優先于公共利益需要的土地。

1999年《土地管理法》對土地征用制度作出重大修訂，在此之前實施的是協議征地制，除國家規定的用于公共建設用途的土地外“任何單位和個人進行建設、需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，這種政府單方面的土地定價機制，使得政府低價征收集體土地，在二級市場上以招標、拍賣、掛牌等方式高價出讓，謀取高額的土地收益價差，嚴重損害了農民的合法權益。可以看出我國的城鄉土地市場是存在差別，處于一種割裂的狀態［7］。

2005年廣東省發布了《廣東省集體建設用地使用權管理辦法（草案）》，參照國有土地的相關辦法，立法將農村集體土地按照“同地、同價、同權”的原則納入城鄉統一的土地市場。在此之前，重慶、安徽、浙江和廣州等地早已有試點開展，為城鄉統一建設用地市場積累了寶貴的經驗。

2013年《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》提出“改革征地制度，嚴格界定公益性和經營性建設用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制。”并且，“在土地利用規劃確定的城鎮建設用地范圍外，經批準占用農村集體土地建設非公益項目，允許農民依法通過多種方式參與開發經營并保障農民合法權益。逐步建立城鄉統一的建設用地市場，對依法取得的農村集體經營性建設用地，必須通過統一有形的土地市場、以公開規范的方式轉讓土地使用權，在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益。”這一文件精神為我國城鄉建設用地市場由割裂走向統一實現“集體土地與國有土地同地、同價、同權”提供了政策依據，也為相關領域的發展提供了改革方向。在這種背景下，城鄉統一土地市場的構建成為社會發展的必然趨勢。

2015年2月27日，全國人大常委會通過了《關于授權國務院在北京市大興區等33個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定》，準備在33個試點縣暫時調整實施《土地管理法》、《城市房地產管理法》中關于集體土地出讓等問題，這標志著“三塊地”改革試點進入實質性的實施階段。至此，城鄉統一土地市場構建正式拉開帷幕。

2　城鄉統一土地市場建設面臨的障礙

城鄉土地產權、用途以及價格二元化從根本上阻礙了城鄉土地市場的一體化。城鄉土地用途的不同，使得在土地交易過程中產生了較低的征用土地補償與較高的國有建設用地轉讓收益矛盾；城市建設用地能自由的進行抵押等交易，而農村建設用地只有在符合土地利用總體規劃的前提下才可以進行流轉。此外，城市建設用地可以通過招標、拍賣以及掛牌等形式進行市場交易定價，而農村建設用地只能通過國家征收，變更土地所有權權屬，從而根據市場交易定價［8］。

征地制度導致集體建設用地所有權不明確限制了城鄉土地市場一體化的發展。國家一方面享有對城市土地所有權的支配權，另一方面又通過征收、征用的方式間接地享有對農村集體土地的最終支配權。而農民僅僅只是土地的使用者，他們無法享有土地的實際支配權［9］。近幾年來農民對于征收補償標準尤為不滿，實際的補償標準遠遠的低于市場價值，農民的生活無法得到有效的保障，農民的權益受到極大損害。

城鄉建設用地市場機制不完善滯緩了城鄉土地市場一體化。根據經濟學原理可知，價格由市場供需情況決定可推斷建設用地的供需決定其市場價格。然而，由于缺乏相應的法律法規，我國農村集體建設用地未能形成合法的市場體系，從而農村集體建設用地的價格也無法真實的反映到市場中，土地的價值更無從體現。根據科斯的交易成本理論，如果交易費用能夠達到零，那么市場機制將會拋開產權界定的束縛而自動最優化配置資源；如果交易費用是正值，那么產權的界定會直接影響到市場配置資源的效率［10］。而我國農村集體建設用地產權界定的模糊與不完整，導致了交易成本的增多，從而使得市場資源配置的效率低下。與此同時，“隱形市場”的存在，進一步干擾了正常的市場體制，這與社會主義市場體制的發展是格格不入的。

在傳統計劃體制的影響下，政府在土地資源配置中的過度干預是普遍存在的，這不僅人為的損害了土地市場供求機制和競爭機制，嚴重扭曲了土地價格，更造成土地資源的大量浪費。同時，有些地方政府為了地方經濟的快速發展，利用信息優勢欺上瞞下，以土地作為誘餌大力招商引資。為了降低各種資本流入的成本，各個地區相互壓低建設用地的價格，有的地區甚至以零低價轉讓，造成大量違規項目的涌現［11］，致使土地利用嚴重浪費。改革開放以來，我國廣大農村經濟獲得快速發展，但一些偏遠地區，特別是中西部農村還是十分落后的，農民的文化水平不高，法律意識淡薄，組織能力薄弱，基本上處于弱勢的狀態。導致農民應有的權益無法獲取，農民自身的利益受到嚴重侵害［12］。

3　構建城鄉統一土地市場的對策建議

（1）打破土地制度的二元結構。首先，逐漸的取消城鄉二元制度中的各種不合理、不公平的制度政策，實現城鄉土地的“同地、同價、同權”。其次，要加快農村基礎設施的建設，發展農村的特色產業，組織安排對農民進行農業技術培訓。再者，要樹立以人為本的可持續發展觀，促進社會、經濟和文化等的全方面發展。

（2）明晰集體土地產權，確立合理的土地征收補償標準。一方面，實行土地統一登記的政策，做好土地登記工作，確定集體土地所有權的歸屬［13］。建設用地在符合相關規劃并且批準使用的前提下，可以鼓勵農民通過土地入股等方式參與建設開發，在法律層次上對其進行認可。另一方面，將市場價值作為土地征收合理補償的重要內容，根據征地后的不同用途確定不同的補償標準，同時還應補償農民因失去土地而損失的額外費用。

（3）健全土地市場機制。首先要建立起完整的農村集體建設用地產權體系；其次，要健全城鄉地價評估和基準地價制度。國家相關的專業團隊應該深入城鄉開展地價評估工作，以減少土地交易的非公開、非契約現狀［14］。由土地市場收益來確定土地市場開發的地域指向，從而實現城鄉地價一體化。

（4）規范政府行為。政府作為我國的行政機關，在城鄉統一土地市場構建中，政府應減少行政干預，借助市場的力量，培育市場化的流轉機制；政府應充分的尊重農地流轉市場的主體，在農戶依法、平等、自愿和有償的前提下，積極引導土地流轉，行使政府的宏觀調控職能［15］。此外，把土地流轉中介組織作為獨立的市場主體進行培育和完善，可以客觀、公正地評估出土地等級和市場價格，為集體建設用地市場流轉雙方的公平交易提供科學依據，避免市場交易主體利益受到侵犯，同時也為政府加強對農用地市場價格管理奠定科學基礎［16］。

（5）積極宣傳現代思想觀念，培養農民的現代意識。一方面，政府要加大對農村教育資源的投資力度，繼續鞏固“九年義務教育”的成果，逐漸的普及高中教育和中等職業教育，提高農村青年的文化水平。另一方面，農民自身要有改變現狀，提升自己的綜合素質的意識，認真努力的學習先進的知識，掌握一定的法律知識。這樣才能接納新的正確的現代思想，提升自身的生活水平，切實保護自身的合法權益。

［1］張合林，都壽義，城鄉統一土地市場制度創新及政策建議［J］.中國軟科學.2007.2.

［2］崔學才.建立城鄉統一土地市場的思考，前沿探索，2014.01.

［3］唐燕，許景權.建立城鄉統一的建設用地市場的困境分析與思路突圍--集體土地”農轉非”的是是非非［J］.城市發展研究.2014.5.

［4］付光輝，劉友兆，吳冠岑.論城鄉統籌發展背景下城鄉統一土地市場構建［J］.中國土地科學，2008，（02）：36-41.

［5］于艷華.城鄉統一建設用地市場下土地規劃編制的思路與方法研究［J］.內蒙古師范大學學報，2015.1，44-1.

［6］倪永杰.集體建設用地直接入市流轉相關利益者博弈分析［J］.經濟與管理，2012，5，26-5

［7］劉愿，打破土地市場政府壟斷及雙軌制建設城鄉統一的建設用地市場［J］.農業經濟，2011.22-7.

［8］張合林，賈晶晶.我國城鄉統一建設用地市場構建及配套政策研究［J］.地域研究與發，2013，10，32-5.

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［11］趙亞莉，吳群.基于政府失靈視角的農村集體建設用地流轉研究［J］.農村經濟，2008，（8）：22-24.

［12］李春，張瑋.關于建立城鄉統一建設用地市場的思考與研究［J］.勞動保障世界，2015.02-20.

［13］李景剛，張效軍，高艷梅，劉小玲.我國城鄉二元經濟結構與一體化土地市場制度改革及政策建議［J］.2011.5，32-3.

［14］馬凱，中國城鄉建設用地市場的統一趨勢研究［J］.資源與產業.2006.6：8-3

［15］劉青利，郭利民，徐世杰.統一城鄉建設用地市場構建的思考［J］.濟源職業技術學院學報，2013.6：12-2.

［16］喻文莉，陳利根.困境與出路：城市化背景下的集體建設用地使用權流轉制度［J］.當代法學，2008.

（責編：徐煥斗）

Reform and Countermeasures of Urban and Rural Land Market Construction System

Zhang Jiali et al.
（Anhui Jianzhu University，Hefei 230601，China）

This paper briefly describes the reform of land market policy system in China，analyzes the obstacles to the construction of urban and rural land market，and puts forward the countermeasures for the construction of urban and rural land market，including determining collective land ownership，establishing a reasonable compensation standard for land requisition，perfecting the land-market mechanism，standardizing the government behavior and training the modern consciousness of the farmers and so on.It will provide a reference for the construction of urban and rural land unified market.

Unified urban and rural areas；Land-market；Construction；Countermeasure

F311

A

1007-7731（2016）09-14-03

本文為大學生創新項目省級之城鄉一體化背景下土地市場建設研究（2015070）。

張家麗（1995-），女，安徽人，學生。

2016-04-25