供給側改革的認知框架與動力機制

楊家寧

摘要：目前中國經濟增長速度失去消費需求的拉動力，投資與消費失衡，其癥結在于社會消費結構發生了變化，出現了結構性產能過剩，供需錯配成為經濟發展的主要矛盾。現階段政策著力點應放在供給側調整力度上，在降低企業的制度性交易成本、化解產能過剩、加大公共服務供給等方面實現供給側的結構性動力機制優化。

關鍵詞：傳統經濟模式；產能過剩；供給側改革；動力機制

中圖分類號：F12文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2016）03-0004-04

中央財經領導小組會議提出，在適度擴大總需求的同時，要著力加強供給側結構性改革。國務院召開“十三五”《 規劃綱要》編制工作會議時再次強調，要在供給側和需求側兩端發力促進產業邁向中高端。從“三駕馬車”到“供給側改革”，這種話語變化表明了宏觀經濟政策思路的新認知，也勾勒出中國宏觀經濟的演變路徑，指明了今后宏觀經濟政策的著力點。

一、傳統經濟增長模式的現實困境

改革開放以來中國GDP年均增長達到9.8%，這是世界經濟發展史上的奇跡。在承認這種增長模式有效性的同時，我們也必須看到，經過2008年經濟危機之后，中國經濟已進入新常態，以低成本要素、高投入和生態環境為代價的高速增長的生產能力已不可持續。

（一）經濟總需求不斷萎縮

從宏觀經濟角度分析，總需求由投資需求、凈出口、消費需求三大部分構成。數據顯示，2013年以來，傳統三大需求均呈下行走勢（以下數據如未說明，均來源于國家統計局相關統計數據公報）。

從固定資產投資增速來看，自2013年2月以來，全社會固定資產投資增速不斷降低，與前期刺激政策區間平均30%左右的增速相比，2013年增幅21%左右，2014年增幅降至17%左右，2015年前10個月固定資產投資增速已經下滑到10.2%左右的區間，每年投資增速回落5-6個百分點。從進出口總額來看，進出口總額增幅也呈現持續下降的趨勢。2013年增幅在10%左右，2014年增幅在5%左右，2015年除2月份是以10.8%的比例增長，其余時間都出現10%左右的跌幅。從出口總值來看，出口總值累計增長從2013年初的25%一直跌至年底的7.9%；2014年開始出現負增長，全年勉強保持5%左右增幅；2015年又持續下跌，下半年一直持續負增長，11月跌至負3.0%。凈出口2013年負拉動0.2個百分點，2014年小幅拉動0.1個百分點。從外部因素看，自2008年全球經濟危機爆發以來，盡管美國、歐洲、日本等經濟體采取了以寬松貨幣政策為核心的宏觀經濟政策，但總體形勢依然復雜嚴峻。尤其是歐洲主權債務危機通過貿易渠道影響世界經濟，[1]表明我國以歐美日的需求帶動出口，進而帶動經濟順利增長的模式，在可預見的未來將不可持續。[2]

從消費需求來看，消費是經濟增長中相對穩定的力量，近年來消費也逐漸取代投資成為我國經濟增長最重要的拉動力。但2013年以來消費也保持著逐年下滑的態勢，從社會消費品零售總額的增速來看，2013年增幅為12.5%，2014年增幅降至12%左右，2015年增幅跌至10.5%左右，基本保持了一年下一個臺階的走勢。傳統宏觀經濟學理論認為，消費者邊際消費傾向遞減會導致消費需求不足，并認為這是形成生產過剩危機并導致高失業率的直接原因。

投資、凈出口和消費是凱恩斯框架下經濟增長的“三駕馬車”，經濟總需求不斷萎縮反映了需求框架的宏觀經濟政策目前在中國操作余地已非常有限，傳統增長模式已經不再具備有力和可持續的動力點。

（二）結構性產能過剩

2008年全球經濟危機期間，為扭轉增速下滑過快造成的不利影響，政府及時采取拉動內需和產業振興等一攬子刺激政策。不到5年時間里，不僅推出4萬億計劃，還11次調整利率、22次調整存款準備金率。雖然刺激政策逐步退出，但政策的累積效應和溢出效應還在發揮作用，自2013年以來，物價總水平明顯下降，企業的投資預期和居民的消費預期下降，出現了行業產能過剩。產能過剩的發展使經濟增長面臨越來越明顯的下調壓力，引發了中國式的結構性通縮。

一方面，制造業產能普遍過剩。煤炭、鋼鐵、鐵礦石、石油、石化五大行業的出廠價負增長幅度達20%左右，對全部工業PPI負增長的影響達到80%左右。[3]相應地是工業企業利潤一年多來的下降。2015年9月份數據顯示，下降幅度還在加大。尤其從房地產投資情況來看，中國城鎮居民住宅的需求約占房地產總量的70%，峰值是1200萬-1300萬套住房。[4]房地產投資累計增長自2013年初的22.8%開始下跌，年底跌至19.8%，2014年從年初的19.3%跌至年底的10.5%，2015年從年初的10.4%一直跌至10月份的2%。另一方面，通貨緊縮壓力持續存在。PPI超過40個月的負增長且降幅偏大，最新的PPI已達-5.9%。從地區看，高度依賴資源和重化工業的地區，本輪調整中降幅偏大。分地區PPI大幅下降與GDP增長、財政收入乏力的地區基本重合；從行業看，重化工業調整幅度偏大，對PPI降幅的貢獻超過75%，而其他工業行業和服務業等運行相對平穩。[5]中國出現的通貨緊縮壓力，與成熟經濟體的通縮相比，成因大不相同，這種通縮主要不是因為流動性不足，而是在經濟危機壓力和地方GDP主義的驅動之下，在投資領域過度投入。

（三）社會消費結構變化

中國社會已經從生存型消費階段進入到發展型消費階段，居民的衣食住行等基本生存需要已經得到解決，而與人自身發展相關的教育、醫療等發展型消費開始快速發展。

一是從物質型消費轉向服務型消費。從城鄉居民消費結構看，1990-2013年，城鎮居民消費支出中食品和衣著的人均消費規模從864.7元提高到8213.9元，支出占比從67.61%下降到45.58%，[6]而醫療保健、交通通信和文教娛樂三項支出在整個消費支出中占比逐年升高。1985-2013年，我國城鄉居民醫療保健、交通通信和文教娛樂三項支出的年均增速達到16.47%和16.62%，超出人均消費性支出增速45個百分點。[7]其中，醫療保健消費占比的年均變化率分別為0.1%和7.8%，交通和通信消費占比的年均變化率分別為5.4%和4.1%，教育文化娛樂服務消費占比的年均變化率分別為-1.4%和-2.8%。[6]從中可以看出，服務型消費在中國社會消費中的比重逐漸提升。

二是從生活必需品消費為主轉向耐用消費品為主。我國恩格爾系數呈逐年下降趨勢。城鎮居民恩格爾系數從1995年的50.1%降到2000年的40%以下，2012年降到36.2%，農村居民恩格爾系數也從1995年的58.6%下降到2012年的39.3%。城鄉居民對住房、汽車、電腦、高檔電器等耐用消費品的需求開始大幅增加。

（四）社會人口結構變化

中國的勞動力總量開始下降。15-64歲人口近20年來一直上升，從2012年開始下降，每年下降200-300萬人，勞動力總量很快就要跌破9億。一方面，經濟發展人口紅利的減少直接導致勞動力成本上升。過去十年來，勞動力成本增長是非常明顯的，城鎮單位就業人員平均工資從2005年的18200元增加到2014年的56339元，年平均增幅在13%。另一方面，社會供養、社會保障的壓力增大。65歲及以上人口逐年增加，從2010年開始每年達3.5%的增幅，其中2014年增幅達到4.51%。老年撫養比逐年上升，2005年老年撫養比達到了10.7%，2014年上升到13.7%。

上述分析說明了在經濟新常態下，當前中國的供給約束存在兩方面：一方面是供給過剩，其根源是經濟結構的增量擴能導致傳統的中低端消費品供給嚴重過剩，以及地方政府為了穩GDP、保增長率等目標，導致政府對于生產的“保護性干預”；另一方面是供給短缺，根源在于中國社會民眾的消費需求變化導致消費品供需正面臨著不可忽視的結構性失衡，以及行政部門或其他強勢機構在經濟中的很多領域獲取超出正常水平的稀缺性溢價導致“行政壟斷性供給短缺”。供需錯配成為經濟發展的主要矛盾，而出口、投資和消費傳統經濟增長模式已經乏力。

二、供給學派的實踐啟示

從供需這一角度審視經濟運行機制，問題不僅在于需求方面，而且也在于市場主體對社會需求的把握。上世紀70年代中期在美國經濟滯脹中誕生的供給學派力主加強市場經濟作用，強調從“供給管理”角度激發市場主體活力。

上世紀70-80 年代的石油危機疊加英美內部的結構性問題，造成高通脹、高失業的局面，凱恩斯主義刺激總需求的思想對此束手無策。因為擴張型政策會加速通脹，緊縮貨幣又會推升失業，無論哪種措施都很難解決經濟本身存在的結構性問題。1980年，里根上臺前，美國通脹率已達到 13.5%，GDP實際增速為-0.3%。一些經濟學者在這種背景下紛紛向凱恩斯主義提出挑戰，研究替代的理論和政策。短短幾年時間，供給學派關于稅收影響經濟行為的見解和稅收替代效應被作為美國前總統里根、英國前首相撒切爾夫人制定經濟政策的主要依據，對美、英經濟乃至世界經濟產生了重大影響。

1981年，新上臺的里根總統提出的“經濟復興計劃”開頭就聲明，他的計劃與過去美國政府以需求學派為指導思想的政策相決裂，選擇以供給學派理論為依據，采取大幅度減稅和削減社會福利等措施以刺激經濟增長和減少政府干預及赤字壓力。里根于1981年和1986年主導了兩次重要的減稅措施的制定和實施。撒切爾夫人1979 年任首相后，首先采納了貨幣主義的觀點，緊縮貨幣以控制通脹。同時采用供給學派的觀點，加速推進國企私有化、減稅、廢除物價管制等改革措施，減少政府對經濟的干預。

西方提出供給側管理，與凱恩斯主義比較，在一定程度上有不同的措施。比較美英兩國“供給管理”的措施，里根經濟學側重減稅，撒切爾主義更側重國企私有化。供給學派的實踐經歷，并非強調政府在有效供給形成和結構優化方面的能動作用，而是強調稅收中性和減稅等“減少干預”，幫助企業更高效率地運行，以及投資者更有效地進入各種投資領域，減少生產領域的交易成本，使經濟自身增加供給，以此提高總體經濟效率和活力。所以，在注重總量調控而忽略以政府為主體的供給側結構調控上，兩者都是一致的，因為其整體邏輯是市場平衡與結構問題完全由市場自發解決。

三、供給側改革的動力機制

中國經濟當下面臨的結構性轉型問題，“三駕馬車”并非不可用，而是不能僅靠需求側政策。供給側改革并不是否定“三駕馬車”，而是強調在供給角度實施結構優化、增加有效供給的中長期視野的宏觀調控。[2]因為，需求是供給的元動力，供給側的動力機制應該是消費供給、投資供給和出口供給，這種動力機制帶有非常明顯的結構性特征，三者綜合形成的供給側產品、服務以及制度供給，構成了中國經濟改革的供給側動力機制體系。

（一）降低企業的制度性交易成本

供給側創新的真正作用是引導式改變，改變產品市場的數量、機制、構造和聯系，也改變需求的種類、范圍、激勵和方式，在宏觀經濟中形成增長的動力。[8]為此，供給側改革的核心是激活生產要素，降低企業的制度性交易成本，提高全要素生產力。

1.簡政放權，增強市場機制在資源配置中的決定性作用。一方面，進一步推進政府審批制度改革。政府的主要職能是加強發展規劃、戰略、法規、制度、標準等的制定，加強市場監管、提供公共服務，著力創新行政管理體制和宏觀管理方式。政府要加強對私人產權的依法保護，營造良好的企業經營環境，降低交易成本，達到鼓勵創業、創新，提高效率的綜合效應。另一方面，政府要主動通過引導消費來促進投資的轉型。必須梳理要素市場，擴大有真實需求的服務業投資比重。加快調整國民收入分配結構，提高中國居民尤其是中低收入居民和農村居民的消費能力。

2.減稅讓利，提升企業盈利能力。“減稅”的關鍵不在于能不能減稅，而是要加快稅收體制改革，調整稅收結構、稅與稅之間的比重以及所得稅內部級次和級距的搭配。其一，明確結構性減稅重點領域。大力推進在進口、中小微企業、創新活動、養老產業化、教育、醫療衛生等環節和領域的減稅與稅收優惠舉措，尤其是對服務領域的中小微企業加大“定向”減稅力度。針對所得稅、流轉稅、進出口稅、地方稅等不同稅種，進一步降低政策門檻，調整優惠指標，簡化征退手續，擴大中小高新技術企業抵扣應納稅所得額優惠范圍，激勵企業加大研發階段投入，鼓勵新興業態創新發展。其二，加快推進財稅體制改革。把消費稅作為地方財政收入的主要稅種。繼續推進“營改增”。其三，加強創新人才的稅收激勵。對經一定標準認定的科技產業園或科技孵化器內的所有中小科技企業，比照高新技術企業比例扣除職工教育經費，降低企業稅收負擔。適度擴大科技人員技術入股、技術成果轉讓減免征稅范圍。

3.穩定貨幣供給，減少政府赤字。為了讓經濟在一個低通貨膨脹率的環境中復蘇，供給側調控方式更傾向于穩定貨幣供給。一方面，要從貨幣為主的調控政策轉向以財政為主的調控政策。貨幣政策只能是微調，不能太松。對“三農”、社會保障、區域協調發展、自主創新、節能降耗、生態保護、支持深化改革等方面，財政政策的設計要創新機制，加大對這些薄弱環節和領域投入力度。另一方面，加大投資體制改革力度，提升金融支持實體經濟能力。通過金融制度創新，正確疏導民間資本進入間接融資渠道。通過商業性金融、開發性金融、政策性金融、合作性金融分工合理、相互補充的機構門類，進一步提高國內資本的配置效率。通過降低貸款利率，緩解企業融資難問題，引導支持金融機構將資金投向有效供給不足的產業。財政出資設立自主創新風險投資基金、建立風險投資虧損的彌補機制，對符合條件的財政補貼予以作為免稅收入處理等，提高財政扶持資金的績效。

4.創新制度安排，激發市場主體創業創新能力。十八屆三中全會《決定》提出：“必須毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展，激發非公有制經濟活力和創造力。”激發市場主體創業創新能力源于國家的正規制度安排和非正規制度安排。一是給予創新人才開放、寬容的環境。通過完善科技成果轉化、股權、融資、分紅激勵、促進科研人員流動、科技評價、職稱評定等制度安排，使創新人才分享成果收益。二是給予企業技術創新的支持環境。通過大力發展眾創空間，辦好國家高新區、自主創新示范區，發揮集聚創新要素的領頭羊作用。降低企業各種交易成本、融資成本、社會保障成本等，提高全要素生產率。支持企業主導的產學研協同創新，落實高新技術企業扶持等普惠性政策，鼓勵企業增加創新投入，支持企業參與重大科技項目研發、科研平臺建設。三是形成寬松、創新的社會氛圍。引導“容忍冒險”“創新創業”等社會價值取向，在堅持讓市場選擇創業創新的方向和路徑的基礎上，讓社會價值觀、社會氛圍來引導調節創業創新的規模和形式。

（二）化解產能過剩

化解過剩產能不是靠政府的強力干預，而是靠政府從供給端入手，進行多層次改革。

1.消化既有產能。一是加快過剩產能化解。廢除產能嚴重過剩行業項目用地優惠政策，促進落后產能淘汰退出和企業兼并重組，合理引導企業轉產，促進產業優化重組。目前亟需采取確定產能減少總量、允許配額交易、提供補貼政策等措施，加快淘汰一批高污染、高能耗的產能。應以推動戶籍人口城鎮化為切入點，采取政府購買商品房轉為公租房或保障房、繼續降低房貸利率減少購房成本以刺激需求等措施化解房地產庫存為突破口。二是完善企業的競爭和退出機制。現在許多“僵尸”企業，其本身已經喪失了繼續生存能力，卻依靠政府或者銀行“輸血”的方式生存，致使有限社會資源被無效地占用，大大降低資源配置效率。[9]剝離處理銀行壞賬，“僵尸”企業不能再續貸，對于一些非“僵尸”企業，鼓勵探索債轉優先股、高息銀行貸款轉成債券等方式激發經濟活力。三是通過“區域一體化”戰略轉移部分產能，加快對外消化。通過擴大出口和“一帶一路”等戰略開辟新的需求市場，加快建筑、鐵路、電力、通信等產業產能輸出，將過剩產能和污染產能轉移，帶動中國的鋼鐵、水泥、電解鋁、船舶、光伏、紡織服裝遷移至中亞、非洲等國家，在供給端消化產能。加強“避稅型”區位選擇，將出口依賴度較高的產業轉移到擁有出口免稅區的國家。

目前，嚴重過剩行業的退出和重組大體完成，標志是低效企業關閉或被重組，產業集中度提高，嚴重過剩行業價格，主要是 PPI 指標開始回升，相關企業逐步達到正常的盈利水平。[10]

2.加大行政性壟斷問題突出的行業改革力度。一是進一步放寬準入，加快行政性壟斷行業改革。在以往限制進入和交易效率低下的領域，下決心放開準入、鼓勵競爭。包括石油天然氣、電力、電信、鐵路、金融、醫療、教育、文化等領域，新增投資和改進投資效率的空間都很大。[3]尤其要放寬養老、教育、醫療衛生等服務領域的準入制度，政府應提供相應的優惠條件，幫助潛在投資者盡快進入這些領域。十八屆五中全會明確提出“全面放開競爭性領域商品和服務價格”，可以說，打破壟斷、吸引社會資本進入服務業市場是改革的重點。二是繼續推進土地確權流轉。一方面，土地制度改革的核心是要推動以人為本的城鎮化進程。農村土地流轉以確權為基礎，以放活經營權流轉為目的，從而提升土地要素的流動性。另一方面，深化土地制度改革要配合城鄉之間資金、人員等要素的流動。解決土地城鎮化遠遠大于人的城鎮化的問題，讓進城農民享受到城鎮的公共資源，在城市安居樂業，將有利于提高勞動力資源配置的效率，為企業創新提供源源不斷的勞動力來源。

（三）加大公共服務供給

提高有效供給，關鍵是適應中國消費結構升級而形成的以服務業為主體的創業結構。2015年11月19日國務院常務會議通過《關于加快發展生活性服務業 促進消費結構升級的指導意見》，提出將居民和家庭服務、健康、養老、旅游、體育、文化、法律、批發零售、住宿餐飲、教育培訓等10個領域作為重點，增加服務有效供給。

1.加強生活性服務業供給。由于人口結構變遷的影響，預計人口老齡化將對2013-2030年期間的居民消費結構產生顯著的影響，醫療保健、食品、居住和家庭設備產品相關的部門將面臨有利的需求沖擊，而衣著、交通和通信以及教育文化娛樂服務產品相關的部門將面臨不利的需求沖擊。[6]

2.為提供中高端消費服務的“朝陽產業”輸送更多的勞動力、資金、金融和技術。產業結構大變遷，意味著服務業的黃金時代已經悄然到來。“供給側改革”的根本任務是將資源要素從產能過剩的產業中釋放出來，給為消費服務的“朝陽產業”提供更多的勞動力、資金和技術。要大力推動社會企業進入服務領域，建立公益服務生態系統，形成政府、市場和公益慈善的跨界合作。

3.降低公共產品及服務的融資成本。一方面，建立公共基礎設施投資基金，由政府擔保發行相關的債券，基于社會效益精心選擇公共產品。另一方面，建立“惠而不貴”的公共服務發展新機制，既加大政府的公共服務投入，也鼓勵社會投資。對重點公共服務領域優先采用政府和社會資本合作（PPP）模式建設，加快設立PPP融資支持基金，對PPP示范項目前期費用給予獎補。鼓勵金融機構創新符合PPP模式特點的金融服務，構建并優化服務流程和風險管理體系。鼓勵社保基金和保險資金創新運用債權投資、股權投資、項目資產支持等多種形式參與PPP項目建設和運營。

4.以服務貿易為重點加快推進自由貿易。十八屆五中全會明確提出“開展加快發展現代服務業行動”，要適應國際服務貿易增長的需求，從放寬市場準入、簡化審批程序、降低外資準入門檻、完善財稅及土地政策等方面著手，有序推進服務業市場的對外開放，形成雙邊、多邊、區域性的服務貿易格局，打破發達國家服務貿易出口管制。

參考文獻：

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[5]國務院發展研究中心形勢分析課題組.2015 年上半年經濟形勢分析與全年展望——中國經濟分化調整中積極拓展穩增長著力點[J].中國經濟周刊，2015，（8）.

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[7]匡賢明.從物質型消費走向服務型消費[EB/OL].http： //news. xinhuanet. com/ fortune/ 201504/ 04/ c_127657021. htm.

[8]賈康，蘇京春.“ 三駕馬車”認知框架需對接供給側的結構性動力機制構建——關于宏觀經濟學的深化探討[J].全球化，2015，（3）.

[9]劉世錦，劉培林，何建武.我國未來生產率提升潛力與經濟增長前景[J].管理世界，2015，（3）.

[10]劉世錦.全面持續地提高要素生產率[J].國家行政學院學報，2015，（3）.

【責任編輯：孫巍】