土地利用轉型下的土地資源管理探究

許鵬程

摘 要：自21世紀初以來，我國的土地利用變化研究方向的引入，已成為學術界和國家行政部門的重要課題。在深化和擴展土地利用轉變的內涵的基礎上，闡述了土地利用模式轉變的理論基礎，論述了土地利用轉型與土地資源管理的交叉反饋機制，進而分析了土地利用變化與土地資源管理的相互影響。研究指出，決策部門應根據土地利用變化的形態和適當調整土地資源管理政策和措施，充分考慮區域土地利用過渡階段的目標，以提高土地資源管理的科學決策。

關鍵詞：土地利用轉型；土地資源管理；對策

引 言

城市土地資源作為一種有限的、不可再生的自然資源，在城市可持續發展和保持競爭力方面具有重要意義。在市場經濟條件下，如何加強城市土地資源管理，使其發揮最大的效益，進而擴大城市經濟總量，提高城市的承載能力，增強城市對勞動力的吸納能力，提升城市綜合競爭力，已成為地方各級政府思考的重要內容之一。

一、土地資源概述

（一）土地利用轉型的概念

土地利用轉型是作為最初引入中國時是指與經濟社會發展階段的轉型相對應的土地利用形態在時序上的變化，其中的土地利用形態指的是某一區域在特定時期內由主要土地利用類型構成的結構。

（二）土地資源管理定義

土地資源管理的行為主體是法定的國家公共權力主體，只有這類主體及其授權的組織才有權進行制定公共政策、實施公共政策等管理活動。土地資源管理對象是公共資源即土地資源，以及圍繞土地資源所產生的各種公共問題和公共事務。土地資源作為一種公共資源是為社會公眾所共有的，具有客觀性和社會共享性，山土地資源引發的各種公共事務與公共問題所涉及的是公共利益，同樣具有客觀性和共享性，其解決是為了滿足公共利益需求而不是個人利益需求，公眾無論是否參與這些公共事務和公共問題，都可以享有這些公共事務與公共問題所涉及的公共利益，在經濟學中，這種現象被稱作為非排他性和不可分割性。

二、土地資源管理對土地利用轉型的影響

（一）土地資源管理經濟手段與土地利用轉型

土地資源管理的經濟手段主要指土地資源管理者按照客觀經濟規律的要求，調節和引導土地利用活動，以實現管理職能的方法手段。地租和地價是土地資源管理經濟手段中最為常用的兩種，是國家直接掌握的宏觀經濟調控杠桿。地租地價杠桿作用于土地資源管理主要通過調整土地利用結構，引導土地利用顯性形態的變化。國家通過不同的稅種（耕地占用稅等）稅率，指導土地開發利用。例如，為了穩定耕地面積，國家通過征收耕地占用稅這一經濟杠桿來控制非農建設占用耕地，控制耕地向非農建設用地的轉變。此外，國家通過財政撥款來體現對土地利用的宏觀控制，例如金融機構通過銀行信貸向用地單位提供貸款，刺激用地單位對土地的投資。通過對土地的投人，提高土地利用的集約度，實現土地利用的隱性轉型。

（二）土地資源工程與土地利用轉型

土地資源管理的主要工程技術方法包括系統工程技術、土地整治技術以及土地規劃技術等。土地資源工程是一項系統工程，涉及理學、工學、管理學和農學等相關學科的交叉集成。作為管控土地利用轉型重要手段的土地整治，無論是土地開發、整理還是復墾，實質上都屬于土地資源工程技術的范疇。“十三五”期間中國還將建設4億畝高標準基本農田，促使耕地利用的轉型，關鍵要靠高標準農田建設、村莊空廢土地整治、溝道土地綜合整治、沙化土地綜合整治等一系列重大工程技術來推進的影響。

（三）土地整理對區域土地利用轉型的促進作用

毫無疑問，通過實施土地整理，調整用地結構，可加快區域社會經濟的發展，促使區域土地利用轉型階段的轉變。開展農用土地整理，不僅可以增加有效耕地面積，集約經營，發展農村經濟，而且可以盤活土地資產，壯大村級集體經濟；結合科學合理的村鎮規劃，轉移農村剩余勞動力農村人口適當集中，加強基礎設施建設，推進農村城鎮化，提高農民居住水平和生活質量；同時又能改善農村生態環境。其次，土地整理已成為農村新的經濟增長點。土地整理對擴大內需，拉動經濟增長具有明顯的效果，不僅能增加農產品產量和產值，更能帶動相關行業的發展。經驗表明，土地整理投入的60%要用來購置水泥、鋼筋等建筑材料，20%用于購置工程機械， 20%用于勞務支出和其它費用。

三、完善土地資源轉型中管理建議

（一）加強立法， 完善法規 把土地管理工作納入法制軌道

首先，修改完善我國《土地管理法》和《土地利用年度規劃管理辦法》如《土地管理法》第二條“任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。”第三條“各級人民政府應當采取措施，全面規劃，嚴格管理，保護、開發土地資源，制止非法占用土地的行為。進而，加大執法力度，強化監督機制首先要增強執法從業人員的責任意識，強化對土地的監管職能。其次要進一步加強土地管理的執法監督工作，建立監督機制。如完善土地違法行為的發現機制和舉報機制。加強日常管理，做到及時發現、及時報告、及時制止、及時處理，把土地違法行為扼殺在搖籃中。嚴禁以罰代刑、以黨紀政紀處分代替法律責任。充分發揮法律的制裁功能，減少或消除土地資源的人為破壞和浪費。

（二）以科學發展觀為指導，構建科學發展新機制

確保我國土地資源的科學、合理、可持續利用構建科學調控新機制首先用國土資源政策和土地利用規劃、計劃、審批等手段進行宏觀調控。其次運用土地價格及租稅費等經濟手段進行市場調控，適當提高土地取得成本，建立資源開發的后轉移支付機制。再次注重土地政策與貨幣政策、財政政策、產業政策的協調配合，必要時可采取符合市場要求的行政調控。

（三）依靠科學技術，促進企業順利轉型和產業結構升

提高土地利用率盡快淘汰一批產能低、效率差、污染重的企業，這些企業建的早，產房大多是一層建筑，占地面積大，土地利用率偏低。將其淘汰，逼使企業轉型，促進產業結構升級，這樣有利于整合工業園區。

（四）新建項目要實施項目準入制度。嚴格控制建設

項目用地標準，決不允許重建濫建和單層廠房建設現象的出現，死死管住供地總量，形成“倒逼機制”。有污染企業不予征地，或勒令其整改，或勒令其建設環保設施，決不允許污染周邊環境，保障周邊土地的有效利用。

總結

隨著我國經濟的發展，工業化和城市化進入了快速發展的階段，對資源的需求不斷增加，環境壓力加大，土地資源的可持續利用，對協調人口、資源、經濟、環境、土地利用變化是一個綜合性很強的國際前沿發展起著重要作用。土地利用轉型下的土地資源管理是一個十分復雜的現象。研究土地利用變化的目的是為了更好地利用土地，協調人民與人民之間的關系。有利于加快城市土地管理的進程，更好地優化配置和可持續、高效利用土地資源的合理規劃。

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