湖北地區土地流轉存在的問題及對策分析

摘 要：農村土地流轉質效高低已經成為影響農村經濟水平的關鍵，當前，我國農村土地流轉出現了一系列問題和矛盾，流轉規模不大、效益不高以及農民參與積極性不高，這些問題與土地產權制度不完善、流轉方式落后、流轉主體不明、流轉機制不健全等密切相關。因而，本文以湖北省十堰市為例，查找問題、立足十堰市農村土地流轉的實際情況、探索解決其農村土地流轉中出現的問題，為全國同類地區土地流轉提供借鑒方法。

關鍵詞：土地流轉；土地歸屬；地籍管理；問題；對策

一.土地流轉相關概念

1.流轉

流轉的直接解釋：“流”指“流動”，“轉”指“轉讓或者轉移”。在經濟領域中，商品流轉是通過買賣行為，實現產品向商品之間的轉變，也是產品從生產領域向消費領域的轉移過程。流轉的目的在于合理配置經濟資源，從而使轉出方和受讓方獲取更大的經濟利益。

2.土地流轉

土地流轉在實行土地私有制的發達國家中等同于土地買賣，即土地等同于一般商品參與市場交易，進行產權轉讓（所有權轉讓），土地價格由市場規律決定。然而，在土地國有或公有制國家，土地流轉為部分產權的轉移（使用權或者收益權轉移）。例如，我國土地流轉進行的產權變更并不包括土地所有權的轉讓。關于農村土地流轉，另外有廣義與狹義之分，廣義的說法認為農村土地流轉. 不但包括國有土地和集體土地使用權的轉讓，也包括農業用地和非農建設用地流轉；狹義的說法認為農村土地流轉是指農業用地流轉。本文所論述的土地流轉，是指農業用地土地承包經營權的流轉。

二、湖北省十堰市土地流轉存在的問題

1體制性障礙

首先，當前農村土地權屬關系存在產權不清晰，土地所有權主體不清、權責不明的問題。集體土地所有權的模糊，易造成土地權屬糾紛、土地家庭承包制的不規范、征地補償費用分配不公平、農民宅基地不合理占用等一系列問題。其次，農地交易制度不完善，土地流轉價格測算不科學，相關收入分配政策也不完善，削弱了農村土地流轉的動力，增加了交易成本和風險，抬高了農村土地交易門檻。再次，相關法律法規建設滯后，對農村土地流轉形成嚴重制約。只強調農村土地資源屬性，導致農村土地所有權實現形式不完善、農民難以從土地流轉中獲得持久而穩定的收益。最后，農村社會保障制度的缺位，土地就業保障的性質仍然存在，難解農民的后顧之憂，使農民對土地“棄之不愿，用之無心”。

2. 流轉行為不規范

具體表現在：流轉合同不規范。有的地方農村土地流轉無約定或只有口頭約定；有的簽訂了流轉合同，但合同極不規范，未經合同管理機構審查監證，沒有明確業主與農戶之間的責權利關系，也無違約責任和保障條款，甚至有的約定流轉期限超出了土地第二輪承包期，也沒有充分考慮今后市場變化的因素，留下了許多隱患，一旦產生糾紛，調解的難度會很大。流轉的程序也不規范。主要表現為“四多四少”：農民自行流轉多，報批備案少；口頭協議多，書面協議少；雙方約定不明確的多，約定明確的少；書面協議內容不規范的多，規范的少。許多流轉行為都沒有在管理機關登記、備案或簽證，以及在公證機關公證。有的農戶往往圖方便而不通過合同來規范流轉雙方的權利義務關系；有的農戶不通過村社集體經濟組織確認便私自轉包租賃土地；還有的村集體經濟組織不通過村民大會或村民代表大會討論通過便將集體的“四荒地”與機動地轉出去。土地流轉雙方因合同不規范引發的民事訴訟急劇上升。流轉的主體也不規范。有些地方，業主不是與農村集體經濟組織、農戶等農村土地所有者、經營權擁有者簽協議，而是與鄉鎮政府簽訂協議，這與農村土地流轉的相關法律法規和政策相違背。

3. 土地流轉管理體制不順

《農村土地承包法》明確要求各級農業行政主管部門和鄉鎮政府，要切實履行指導農村土地承包及承包合同管理的職責。但并鄉建鎮以來，土地承包等職能列入鄉鎮行政工作，并沒有明確機構或明確專崗專人負責農村土地承包管理工作縣農業行政主管部門對鄉鎮土地承包管理及流轉工作的指導無法得到加強，農村土地承包管理及流轉工作出現人員空檔。同時，全市農村土地承包糾紛仲裁機構絕大多數還未成立，在發生糾紛時，沒有權威的仲裁機構及時處理，影響農村社會穩定。

三、促進湖北十堰市土地流轉的建議

1.明確土地權屬關系，搞好確權、登記和頒證工作

首先，明確集體土地所有權的主體為經濟社，并賦予經濟社獨立的法人主體資格。過去，農村人民公社是實行“三級所有，隊為基礎”的管理體制。人民公社取消以后，鄉鎮下面設村，村下面設村民組相當于人民公社時期的生產隊，因而土地一般都屬于村民組集體所有。但村民組是村民的自治組織，因而都以經濟社的名義行使集體土地所有權。應當賦予經濟社法人資格，并明確法人代表。其次，界定所有權的權限范圍，明確農地的所有權與經營權相分離，所有權主體不得干涉農戶的合法經營。制定監控制度，完善基層民主監督，嚴格執行十七屆三中全會關于土地承包經營權流轉的各項規定，防止隨意調整和挪用土地。再次，應依法核實、登記、頒發農村集體土地所有權證書，把承包經營權證書頒發給農民。

2.依法保護農民土地的合法收益

在當前新一輪的農村改革過程中，有人極力主張無限制的土地自由流轉和宅基地換住房制度。這是非常危險的信號，勢必造成有人借機大肆征用農民土地、或者鼓勵農村組織以出賣土地作為拉動農村經濟增長的主要方式。短期內農村因為出賣土地收入增加了，但是農民耕地不斷減少，未來的糧食生產會出現嚴重危機。長遠來看，出賣農民土地或者將土地價格不斷提高的方式對農村經濟，甚至國家整體經濟都是危害無窮的。

3因地制宜、多龍頭帶動流轉

壯大龍頭，增強企業的帶動能力。大力支持農業產業化龍頭企業開展土地規模經營。農業產業化龍頭企業按照全市產業布局規劃，成片集中并在同一縣域內從事土地規模經營開發，建立規模化、標準化原料生產基地并起到良好示范作用的，除享受相關文件規定的若干優惠政策外，對2005 年起連續 3 年以上規模經營土地面積達 500 畝以上的，市政府給予一次性獎勵。我市鼓勵各類農業企業到農村采取多種形式經營土地，單獨興辦或與農民聯辦農業企業。積極扶持龍頭企業以公司化、園區化和合作化形式整體流入土地，實行規模經營，促進優勢農產品區域化布局和特色農產品生產基地的發展。樂山市截至 2008 年底，全市 11 家龍頭企業參與土地規模流轉，其中 1000—4999 畝 10 家，5000—10000 畝 1 家。

三、總結

“三農”一直以來都是我國經濟發展的熱點問題，而作為農民收入的最基本來源的土地是解決“三農“的關鍵所在。隨著工業化和城市化進程加快、農村勞動力大量向非農產業轉移、農產品國際市場競爭的愈演愈烈以及農業現代化步伐的加快，我國長期以來的以小規模的分散經營為主的農業經營模式己不再適應農業發展的需要，加快農村土地流轉、發展農地規模經營己成為我國農業發展的必然選擇。湖北作為農業生產大省，解決好農村土地問題對其經濟發展尤為重要。本文在對湖北土地流轉和規模經營的現狀進行多方面分析的基礎上，對湖北各地農地規模經營的發展提出了具體可操作的模式，并結合實際給出了多方面的對策建議，以期能為湖北農業的發展有所幫助。

參考文獻

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作者簡介：徐雄先，男，1967.2.21，漢，籍貫：湖北省十堰市，學歷：本科。