政府收支分類改革存在的問題及建議

戴俊紅

摘 要：政府收支分類作為財政預算管理的一項重要的基礎性工作，直接關系到財政預算管理的透明度，關系到財政預算管理的科學化和規范化，是公共財政體制建設的一個重要環節。自2007年全面實施以來，我們取得了一些值得肯定的成績，然而，在改革中仍然存在著一些問題。

關鍵詞：政府；收支分類改革；預算管理

2007年，我國全面實施政府收支分類改革，它是建國以來我國財政分類統計體系最為重大的一次調整，也是繼1994年分稅制改革、2000年部門預算改革以來我國財政管理制度的又一次重大變革。然而，任何一項改革都不可能是一蹴而就的，如今該改革的實際操作中仍然存在一些問題。

一、政府收支分類改革的主要內容及其作用

政府收支分類就是對政府收入和支出進行類別和層次劃分，以全面、準確、清晰地反映政府收支活動。

1.政府收支分類改革的主要內容

（1）對政府收入進行統一分類

首先，按照科學標準和國際通行做法對收入的分類，將政府收入劃分為稅收收入、社會保險基金收入、非稅收入、貸款轉貸回收本金收入、債務收入以及轉移收入等，在體系上做了調整。

其次，在原來一般預算收入、政府性基金預算收入、債務預算收入的基礎上，將預算外收入和社會保險基金收入納入了政府收支分類范疇，并形成了統一編碼，擴大了收入的范圍。

最后，新的收入分類可以清晰地反映政府各項收入的具體來源，科目層次更加細化。

（2）建立新的政府支出功能分類體系

新的支出功能分類不再按經費性質設置科目，而是按政府的職能和活動設置科目，政府各項支出究竟用到了什么地方，可以直接從科目上看出來。而之前的支出把預算支出分為基建費、行政費、事業費等，總體上是按經費性質分類的，政府的各項支出從科目上看不出究竟用到了什么地方。

新的支出功能分類設置類、款、項三級。類級科目反映政府的某一項職能，款級科目反映為完成某項政府職能所進行的某一方面工作，項級科目反映某一方面工作的具體支出。

（3）建立新型的支出經濟分類體系

新的支出經濟分類設置類、款兩級，對原來的支出目級科目作了擴充和完善。改革完全后，即可以通過財政信息管理系統，清楚地說明任何一項財政收支是怎么來的，做了什么事，誰做的，怎么做的，為預算管理、統計分析、宏觀決策和財政監督等提供全面、真實、準確的經濟信息。

2.政府收支分類改革的作用

政府收支分類改革有助于建立一套包括收入分類、支出功能分類和支出經濟分類在內的完整的規范的政府收支分類體系，對于現階段我國經濟發展來說是影響深遠，意義重大。

（1）有利于強化財政監督。新的支出功能分類和支出經濟分類可清晰反映政府各項職能活動以及各項支出的具體用途，能夠有效解決原支出預算“外行看不懂、內行說不清”的問題，將使政府預算更加透明、預算監督更加有力。

（2）有利于進一步優化收支結構。新的科目體系包括收入分類、支出功能分類和支出經濟分類三部分，并與財政信息管理系統相配合，可以清晰反映政府收支總量與結構，全面、實時監控整個財政運行過程，使財政實施宏觀調控、優化資源配置的能力顯著增強。

二、政府收支分類改革存在的問題

盡管新的收支體系對我國的經濟發展有著重大的意義，但是在改革進程中，我們必定會遇到不少的問題和困難。

1.科目體系的設立還不是很完善

現行的科目體系雖然整體上還是比較完整的，但是有些內容還不是很完善。有些科目可以統一。如“農林水事務”類下，“農業”款按活動設置了“農業事業機構”項級科目，“林業”款設置了“林業事業機構”項級科目，但是“水利”款下的項級科目卻沒有設置“水利事業機構”項級科目。有些科目可以撤銷。如科學技術支出，實際工作中都分布在教育、農業、文化等幾個部門，沒有必要單設該科目。

2.會計軟件使用的不一致增加了會計工作的難度

在日常工作中，一般單位日常財務核算、部門預算、部門決算等分別使用的是不同軟件公司的軟件，例如，一般單位日常財務核算使用的是“用友U8行政事業專版”軟件，部門預算使用的是“e財政部門預算管理系統”軟件，部門決算使用的是“久其軟件”，有的部門使用的是“金蝶財務軟件”等，這些差異使得工作中的難度增加不少，尤其是在自動輸完出報表以及統一出預算執行分析表的時候，如果是同一軟件公司，輸完憑證可以自動出報表，在財務分析軟件輸入每月的預算數，就可以出預算執行分析表。

3.難以準確地反映地方財力，地方政府收支科目設置的自主權依然較小

新科目中增加的返還性收入、財力性轉移支付收入、專項轉移支付收入等項目，很難清晰反映。由于轉移支付額一般是集中在下半年，四季度轉移支付額要占到全年的一半左右，時間上的緊迫使年末許多項目資金不能及時撥付到位，只能推延到下年，使得結轉下年收入增大。上解支出數同樣要到年底才能確定。兩個因素疊加，造成上級的轉移性支付凈量難以準確估量，無法將上級政府的專項轉移支付總量準確編入下年預算有關功能科目。

同時，隨著改革深入，應逐步擴大地方的科目設置自主權。如果缺乏科目設置自主權，會導致地方大量獨特的公共服務無法被準確估量，減少了政府透明度，為公共支出績效評價帶來障礙。

三、完善政府收支分類改革體制的政策建議

1.進一步加強部門預算管理

部門預算改革是政府收支分類改革的基礎，而政府收支分類改革又有助于實現收入預算編制的系統化，有利于加強對事業單位非稅收入的管理，它們之間相輔相成。只有在編制部門預算時就緊緊圍繞新的收支體系，才能從根本上保證政府收支分類改革的深入進行。逐步將條件成熟的行政事業性收費全部納入預算管理，維護預算完整性，部門支出實行預算制，各項非稅收入要嚴格實行“收支兩條線”管理，部門和單位所有收入和支出全部納入部門預算統籌安排。要及時對現行制度進行清理，及時修改行政單位的財務制度、會計制度。協調預算報表科目和決算報表科目的一致性，統一部門預算和決算的指標，這樣也便于對比分析，為日后統一財務軟件做好準備，也可以極大地減輕財務人員的負擔。

2.考慮將權責發生制引入政府預算和會計管理

收付實現制以資金實際收到和付出行為期間，來考核支出績效，這就可能發生承擔了還款責任，卻未享有支出成果，或產生了支出成果，卻沒承擔還款義務等情況，使得績效考核結果失真，對被考核人、部門不公平。權責發生制強調特定預算和會計期間內的權益與責任，因而對準確核定政府實際運作成本、真實反映政府資產負債情況，對合理評價政府部門的績效、防止出現責任和效果不匹配現象等，都具有十分重要的意義，因此，應該盡快實現由收付實現制向權責發生制的轉變。

3.根據政府收支分類改革情況，刪除有關項目類型劃分內容

原辦法將項目劃分為基本建設類項目、行政事業類項目和其他類項目三種類型，主要是從經費開支渠道來確定的。即基本建設類項目是用基本建設資金安排的項目，行政事業類項目是用行政事業費開支的項目，其他類項目是用科技三項費、農業綜合開發、政策性補貼、對外援助、支援不發達地區支出等資金安排的項目。由于政府收支分類改革科目的變動，已不適用再按科目即經費來源來劃分項目類型，因此，刪除了原辦法第五條中有關項目類型劃分內容。同時，為了對項目支出作出準確定義，將項目支出相應調整為“包括基本建設、有關事業發展專項計劃、專項業務、大型修繕、大型會議等項目支出。