秭歸縣新一輪退耕還林工程實施的問題

宋文梅　陳千菊

摘要：新一輪退耕還林工程是治理我國水土流失和土地沙化的重大生態修復工程，為全面實施好該項工程，本文總結秭歸縣實施第一輪退耕還林工程的成效及做法，結合國家新一輪退耕還林（還草）的政策，對其實施所面臨的新問題進行全面分析，提出相應對策。

關鍵詞：新一輪； 退耕還林； 秭歸縣

中圖分類號：F326.20文獻標識碼：A文章編號：1004-3020（2016）01-0077-03

為了進一步鞏固退耕還林成果，國家從民族生存和發展的戰略高度，著眼經濟社會可持續發展全局啟動實施新一輪退耕還林工程，是深入貫徹落實科學發展觀、推進生態文明建設的重要戰略舉措，是貧困山區農民脫貧致富、全面建成小康社會的有效途徑[1]。如何在秭歸縣扎實推進新一輪退耕還林工程的實施，實現效益最大化，成為退耕還林工程可持續發展的重要關注點。為此，作者結合秭歸縣退耕還林現狀和已取得的成果，探討新一輪退耕還林工作中面臨的新問題，提出有效對策和措施，對新一輪退耕還林的順利實施具有重要意義。

1研究地概況

秭歸縣位于鄂西山區長江西陵峽畔，是舉世矚目的三峽工程壩上庫首第一縣，具有重要的生態戰略地位[2]。自2000年秭歸縣開始實施第一輪退耕還林工程以來，共完成退耕還林面積24萬hm2，其中坡耕地退耕還林面積為149萬hm2，荒山造林面積為0.91萬hm2，涉及全縣12個鄉鎮，180個村，6.8萬戶，累積投資超過4.7億元[3]，已經取得顯著的生態、經濟和社會效益。

2現有退耕還林工程主要成效

秭歸縣第一輪退耕還林實施15年以來，已經取得較大的綜合效益，主要表現為：

（1）生態環境明顯改善。自2000年實施第一輪退耕還林以來，林地面積比退耕還林實施前新增2.36萬hm2；森林面積比退耕還林實施前新增268萬hm2；森林覆蓋率比退耕還林實施前新增16%；活立木蓄積比退耕還林實施前新增134.5萬cm3。森林結構更趨合理，生態功能顯著增強，水土流失得到有效控制。水土流失面積分別較退耕還林前減少17%；土壤侵蝕模數分別較退耕還林前減少44%；土壤流失總量分別較退耕還林前減少44%，為三峽庫區筑起一道生態屏障。

（2）區域產業結構得到有效調整。自退耕還林工程實施開始，秭歸縣堅持把退耕還林與培植后續產業相結合，積極探索生態經濟型治理模式，大力建設基本農田，培育綠色產業，發展特色經濟。通過退耕還林工程建設，發展了一批適合秭歸縣鄉土的優良經濟林樹種和模式，全縣新發展經濟林2萬hm2，其中柑桔043萬hm2、核桃067萬hm2、茶葉04萬hm2、板栗02萬hm2、其它經濟林02萬hm2，經濟林總面積達到40萬hm2。依托退耕還林工程，以產業擴大發展為抓手，桔柑、茶葉、核桃基地規模不斷擴大，形成以“屈姑食品”、“三峽茶葉”、“九畹溪絲棉茶”等一批林產品加工企業規模不斷壯大，而且以 “農戶+基地+公司+市場”的經營模式日趨完善，集成以生產、加工、銷售為一體的產業格局。同時，加快了二三產業的快速發展，以泗溪生態旅游度假區、九畹溪探險漂流等一批旅游項目為依托的生態旅游業正蓬勃發展，生態旅游已逐步成為退耕還林后的重要替代產業，有效調整了區域產業結構，促進了產業快速發展。

（3）農民生活質量大幅提高。秭歸縣參與退耕還林的農戶為68萬，占農村總人口的70%，累計兌現退耕補助資金47億多元，戶均增收7 000多元，人均增收2 000多元。同時退耕還林實施后，加快農村剩余勞動力的轉移，增加農民收入，減輕勞動強度，提高農民素質。據統計，秭歸縣退耕還林農戶每年勞務輸出2萬多人，勞務收入近6億元。

（4）工程管理質量有效提高，培養了大批技術人才。通過15年退耕還林工程建設實踐，秭歸縣積極開拓創新，探索了一套適應秭歸縣實情的退耕還林管理體制和管理辦法。同時工程建設培養和鍛煉了一批技術人員，積累了林業工程項目建設的經驗。

3新一輪退耕還林工程實施的問題

基于新一輪退耕還林工程政策規劃，結合秭歸縣實情，總結出秭歸縣實施新一輪退耕還林所面臨的問題。

（1）地塊分散，規劃難度極大。依據秭歸縣國土部門第二次全國土地資源調查結果，秭歸縣15° 以上坡耕地中，基本農田較多，占75%以上，基本農田將坡耕地分割成分散小塊，加之土地開發整理復墾耕地、坡改梯耕地、上一輪退耕還林退耕地、已用于其它項目的建設用地等等較為集中成片的都不能納入新一輪退耕還林規劃，導致新一輪退耕還林地塊極度分散，2 hm2以上的小班很少，增加了規劃和組織實施的難度，更重要的是不便于產業后續發展。

（2）退耕補助標準降低，農戶積極性不高。第一輪退耕還林補助資金生態林為2 890元/6667 m2，經濟林為1 825元/6667 m2，而新一輪退耕還林補助資金不分生態林和經濟林都為1 500元/6667 m2，與退耕農戶的希望值差距大，降低了退耕農戶的積極性。

（3）退耕農戶生態意識薄弱，補償機制滯后，農戶積極性不高。本輪退耕還林以農民退耕意愿為主，政府引導，要求根據不同地理、氣候和立地條件，做到適地適樹。然而，秭歸縣地理位置相對特殊，經濟發展和生態環境保護矛盾長期成為該地區可持續發展的障礙。退耕農戶普遍生態意識較低，大部分的農民更為注重政府的補償優惠，而對林木的管理和維護沒有引起足夠的重視，一旦經濟補償停止，而林木效益的補償機制的缺失和滯后，會進一步削弱退耕還林的綜合效益。

4對策

（1）突破15°以上基本農田限制，集中連片整體推進，解決地塊分散問題。秭歸縣地處三峽庫區壩上庫首，生態治理十分重要。新一輪退耕還林應將坡度在15°以上的基本農田與坡度在15°以下的非基本農田進行置換，將坡度在15°以下的非基本農田調整為基本農田，提高基本農田質量。在基本農田面積不減少的情況下將坡度在15°以上的基本農田調整為非基本農田，在退耕農戶自愿的前提下將坡度15°以上的坡耕地全部實施退耕還林，集中整體推進，規模連片治理，發揮綜合效益。

（2）加強引導，提高農戶生態意識，尊重農民主體地位。退耕農戶是新一輪退耕還林的主體，要加強引導，提高其生態意識，充分發揮主體作用。一是宣傳引導。采取廣播、電視、標語、宣傳車、農民座談會等多種形式，大力宣傳新一輪退耕還林政策、標準、操作規程及工程要求，讓政策家喻戶曉、深入人心，提高廣大農戶參與退耕還林工程建設的積極性。二是政策引導。要及時兌現到戶退耕還林補助政策，落實生態公益林補償政策和其它相關配套政策，進行不動產發證，讓農戶清楚退耕政策的主要導向。三是示范引導。大力開展試驗示范林建設，加大科技示范和科技培訓力度。在縣、鄉、村三級興建核桃、茶葉等經濟林科技示范園，充分發揮樣板示范帶動作用。四是產業引導。堅持把退耕還林與培植產業相結合，積極探索生態經濟型治理模式，培育綠色產業，發展特色經濟，增加農民收入。

（3）完善配套政策，整合項目資金，提高補助標準，增強退耕農戶積極性。一是依法夯實補助政策，統籌安排國家資金與地方配套資金，提高補助標準，延長補助期限。新一輪退耕還林補助標準和補助期限至少要達到第一輪退耕林補助標準和補助期限，不分林種2 890元/6667 m2，連續補助16年。這樣可以提高退耕還林發展的持續力，增加農戶在退耕前后的資金保障，保障林農收益，不斷提高農戶退耕還林的積極性。二是合理完善各項后續配套政策，對于退耕還林地符合公益林標準的納入森林生態效益補償范圍；未劃入公益林的，允許農民合理經營和依法流轉或采伐，采伐后要及時更新，急需撫育間伐的森林將納入森林撫育補貼范圍[4] ，允許退耕還林農戶在不破壞植被的前提下實行林糧間作，林藥間作，倡導多元化經營模式，大力發展林下經濟。四是整合項目資金，多部門協調，整合發改、農業、水保、移民、扶貧等各部門相關項目和資金，圍繞退耕還林工程，發展特色產業，調動廣大退耕農戶的積極性，推進退耕還林工程實施。

（4）堅持科技支撐，強化組織保障。一是規劃上嚴把關，堅持因地制宜、適地適樹、規模治理和生態效益、經濟效益、社會效益相結合的原則。結合秭歸縣實情在區域布局上突出“三沿”即沿三峽大壩和縣城周邊，沿長江和一級支流兩岸，沿公路干線和庫區新建公路上下。在林種安排上優先選擇鄉土樹種，注重混交，防止樹種單一病蟲害泛濫。在產業發展上突出“三帶”即低山地區以柑桔為主，中山地區以茶葉為主，高山地區以核桃、“三木藥材”為主。二是推廣核桃、茶葉等經濟林高產穩產栽培實用技術，提高經濟林效益，推廣容器苗造林、地膜覆蓋、生根粉、保水劑等抗旱保活等先進的林業實用技術，提高造林成活率[5]。三是進行科技培訓，增強林農的科技意識，提高退耕還林的科技水平。四是強化組織保障。推行政府負責制和目標責任制管理，落實任務責任。縣、鄉鎮成立新一輪退耕還林工作領導小組和退耕還林工程建設辦公室，對退耕還林的建設主體與業務指導實行分離，做到責任明確，一級抓一級，層層抓落實。

參考文獻

[1]黃力，田英，黃雁飛.印江自治縣新一輪退耕還林工程實施面臨的思考[J].現代園藝，2014，（3）：227.

[2] 王珠娜，王曉光，史玉虎， 等.三峽庫區秭歸縣退耕還林工程水土保持效益研究[J].中國水土保持科學，2007，5（1）：6872.

[3] 姜琦.三峽庫區退耕還林現狀及新一輪退耕還林對策—以秭歸縣為例[J].湖北林業科技，2015，44（2）：6467.

[4]劉平.國家新一輪退耕還林還草政策解讀[J].云南林業，2014，（6）：4749.

[5] 范保峰，張文歡，周廣林，等.對實施新一輪退耕還林的幾點建議[J].現代園藝，2015，（9）：129130.

（責任編輯：鄭京津）