美國“811一呼通”體系對我國城市地下管線設施安全管理長效機制建設的啟迪

蔣瑞，儲征偉，吳繪忠，楊惠棠，劉繪忠

(1.南京市測繪勘察研究院有限公司，江蘇 南京 210019； 2.中國城市規劃協會地下管線專業委員會，北京 100038；

美國“811一呼通”體系對我國城市地下管線設施安全管理長效機制建設的啟迪

蔣瑞1，2*，儲征偉1，吳繪忠3，楊惠棠2，劉繪忠2

(1.南京市測繪勘察研究院有限公司，江蘇 南京 210019； 2.中國城市規劃協會地下管線專業委員會，北京 100038；

3.保定金迪地下管線探測工程有限公司，河北 保定 071051)

基于對美國城市地下管線安全管理的深度考察和數據分析，概要介紹“811一呼通”運營管理體系及成效；全面梳理我國當前城市地下管線設施管理現狀及安全隱患；通過分析比較，提出我國城市地下管線設施安全管理長效機制建設的框架性建議。旨在通過行業協會的牽頭探究，為政府和社會對城市地下管線安全管理機制建設提供有價值的參考方案。關鍵詞：“811一呼通”體系；城市地下管線設施；安全管理；長效機制

1 引 言

城市地下管線設施安全管理是城市安全管理的重要內容之一，直接關聯著人的生命和財產安全。近年來我國城市地下管線特大事故頻發，煤氣、燃氣、輸油管道爆炸傷亡人數多，引起國家高度重視和社會的廣泛關注。2014年6月14日國務院辦公廳發布了《關于加強城市下管線管理的指導意見》(國辦發[2014]27號，下稱《指導意見》)，住房城鄉建設部等五部門發出了《關于開展城市地下管線普查工作的通知》(建城[2014]179號)，并附《城市地下管線普查工作指導手冊》予以指導。2015年全國各地相關部門和行業單位積極行動，開展管線普查、信息管理系統建設和地下管線綜合規劃編制，開啟綜合管廊建設。有效推動了管線建設、檢測、修復、材料、裝備制造、技術服務等關聯產業的興起。但是對于地下管線設施安全管理長效機制建設研究的不多，無法系統解決各種工程施工開挖對地下管線設施造成的破壞問題，安全隱患仍然存在。鑒于此，中國城市規劃協會地下管線專業委于2016年9月組團赴美考察舊金山、芝加哥、奧蘭多的地下管線運營管理情況，深度了解美國“811一呼通”體系，對我國城市地下管線設施安全管理長效機制建設有較好的啟迪意義。

2 美國“811一呼通”體系

2.1 “811一呼通”簡介

上世紀60年代，美國各地頻發因開挖導致的燃氣、電力、通訊、供水等管線被挖斷的事故，引起了政府和管線權屬單位的關注和重視，政府相關部門召集主要管線權屬公司，要求他們想辦法解決這一問題。于是由美國最大的燃氣公司、電力公司、通訊公司牽頭會商，提出了設立開挖報告電話，建立“一呼通”值班管理中心的解決方案。起初，幾家主要的管線權屬單位共同湊錢、湊人，提供臨時辦公場所，形成了“一呼通”值班管理中心的雛形。

2005年，美國聯邦通信委員會授權設立了“811”專線。“811”專線是美國聯邦政府授權的N-11編號系列的號碼之一(如“411”、“911”等)，目的是方便挖掘作業者開挖前呼叫并獲得施工地段地下管線信息。2007年5月1日，美國地下管線聯盟、美國交通運輸部等聯合宣布，正式將“811”作為挖掘作業前聯系當地“一呼通”中心的全國統一號碼。

2.2 “811一呼通”法律地位

美國《2006管道檢測、保護、實施及安全法案》規定，任何參與拆遷、挖掘和建設施工的工程必須通過“一呼通”系統掌握區域地下管道信息，確保施工不損壞地下管線設施。法案明確了811電話和一呼通管理中心的法律地位。至此811電話就成為美國任何開挖(栽樹、蓋房、修圍墻、修路等)活動前必須撥打的一個告知電話。2.3 美國地下管線設施聯盟(CGA)

美國地下管線設施聯盟(CGA)是“811一呼通”所在的組織機構。CGA構成：理事會+若干個委員會。理事會有16個利益相關方的席位，包括電力、工程設計、管線設施生產、開挖、燃氣傳輸、燃氣配給、保險、探測定位、一呼通、石油、市政工程、鐵路、道路建設、政府監管、應急服務以及通信領域。委員會包括開挖最佳方案委員會、技術委員會、教育培訓委員會、一呼通中心、區域協作委員會、利益相關方建議委員會和數據報告與評估委員會。

CGA主要工作目標：預防地下管線的損壞事故，減少服務中斷事故，提高全行業的安全水平，確保公眾安全、環境保護和誠信服務。

2.4 “811一呼通”數據源

由管線權屬單位提供數據源，5家軟件公司負責“811一呼通中心”數據系統更新維護。

一呼通系統只會運用這些數據，不繪制圖紙也不掌握全部數據，只為這些數據提供存儲的平臺，數據仍掌握在管線權屬單位手中，因此不會出現數據的泄露和復制的情況。

管線權屬單位均愿意無償向“一呼通中心”提供數據，否則因開挖導致的損失更大。政府部門不掌握各個公司的管線數據，各管線權屬單位對自己的數據質量負責。如某個公司的數據是錯誤的，他的管線被挖斷就是他自己的問題，這樣的機制就促使管線權屬單位主動保障自己的數據質量。

811只提供公共部分區域的管線數據，私人、軍事領域是不涉及的。

2.5 “811一呼通”經費來源

一呼通中心屬于非政府組織、非盈利機構，收服務費但不分紅，按發給會員單位開挖案件通知的個數收取服務費，一個開挖案件通知收取大約1美金。例如伊利諾伊州一呼通中心，一年收900萬美金，佛羅里達州一呼通中心一年收取 1 200萬美金。

2.6 “811一呼通”工作流程

“一呼通”值班臺接收到開挖通知時立即搜索出開挖區域內涉及的管線權屬單位，向涉及的權屬單位發出指定區域擬開挖的通知。管線權屬單位接到通知后，最晚72小時內，委托管線探測定位公司到現場標定位置。硬化地面用油漆，草地用代表管線類別的各色插旗，標定管線的平面位置走向，不提供深度。開挖單位依據現場標定(油漆或插旗)的情況，展開開挖作業。

屬于應急搶修開挖的，最晚不超過 2 h現場標定管線的平面位置走向。

以上工作流程只是一般的工作程序，在美國50個州里面，每個州有自己的一呼通中心，有的州有兩個中心，每個州又有自己的特點。

2.7 相關方職責界定清晰

(1)開挖作業單位，開挖前未撥打811值班電話通知中心，開挖過程發生任何事故，造成其他管線的損害或損失，由開挖方負全責。

(2)開挖作業單位在開挖前撥打了811值班電話，履行了告知“一呼通”中心的義務，而“一呼通”中心沒有通知或未通知到開挖區域內涉及的地下管線權屬單位，開挖發生事故或造成損失由“一呼通”中心負責。

(3)“一呼通”中心把開挖單位通知的開挖區域的信息，通知到區域內所涉及的地下管線權屬單位，權屬單位沒有現場標定其所屬地下管線的位置走向，開挖過程造成其管線被損壞，開挖單位免責，權屬單位自負其責。

(4)管線權屬單位標定的管線平面位置允許誤差是正負 50 cm，誤差范圍內挖斷或損壞，開挖單位負責，誤差范圍以外挖斷或損壞，開挖單位免責，權屬單位負責。2.8 社會效果

根據美國地下管線設施聯盟統計，全美國從2006年～2016年，10年間因開挖發生的事故下降50%，可見“一呼通”對降低開挖產生的事故率明顯有效。

2013年第一次在事故數據報告中引入：用每 1 000個(“一呼通”下發給探測單位)通知單來理想化地衡量地下開挖事故預防的努力成果。通過數據得出，“一呼通”中心每發出 1 000個通知單后，其中發生的事故數量平均為1.84起(事故率約：0.184%)，效果顯著。

3 我國當前城市地下管線設施管理現狀及安全隱患分析

3.1 管理現狀

3.1.1 《指導意見》中提出的三大任務

(1)2015年前完成管線普查，建立綜合管線信息管理系統，編制完地下管線綜合規劃。

(2)力爭用5年時間完成城市老舊管網改造，將管網漏失率控制在國家標準以內，顯著降低管網事故率，避免重大事故發生。

(3)用10年左右時間建成較為完善的城市地下管線體系，使地下管線建設管理水平能夠適應經濟社會發展需要，應急防災能力大幅提升。

3.1.2 三大任務當前完成情況

(1)任務一即2015年第一輪的地下管線普查已基本完成，但普查覆蓋范圍存在盲區，主要完成的是城市 3 m以上的市政道路，但居民小區、企事業單位、長輸管線、小城鎮管線尚未啟動，截止2016年11月，全國只有很少的城市(如呼和浩特市)開啟了對居民小區和企事業單位的管線普查。全國只有部分城市建立地下管線普查動態更新機制。

(2)任務二老舊管網改造存在長效管理機制未建立、重建設輕管理、老舊管網未界定、管線檢測技和修復術難度大、漏失率標準滯后等問題。目前基本處于啟動期。

(3)任務三任重道遠。建立起規范、完整的城市地下管線規劃、建設、運營維護、安全性評估、更新修復、應急處理、主體責任明確等全面的管理制度和運行機制是一個長期的管理任務，當前尚未有某個城市建立起較為完善的長效管理機制的。

3.2 我國當前城市地下管線設施基本情況

我國大規模的城市化建設開始于改革開放，改革開放之前地下管線數量不多，地下管線安全問題并不突出，地下管線安全運維、隱患排查與治理未引起重視。隨著時間推移，早期建設的地下管線多已進入中老期。近幾年國家基礎設施建設速度加快，地下管線埋設較多而且集中。

3.3 國內外地下管線事故成因

管線自身的老舊、腐蝕是造成事故的原因之一，但并非管線事故主因。中國城市規劃協會地下管線專業委員會統計的典型管線事故中，因管線自身問題引發的事故占比僅約一成，近七成事故是由外力破壞、第三方施工誤傷等外部因素所致。可以說“幾乎在每個事故點附近都有一臺挖掘機。”

3.4 安全隱患分析

(1)管網漏失不僅是個經濟問題，而且直接關聯城市的安全問題。近幾年報導的城市道路塌陷、城市內澇、燃氣爆炸、煤氣中毒、供水管道爆管、熱力燙死燙傷等事件多數與城市管道長期的漏失相關聯。

(2)管線自身的老舊、腐蝕是造成事故的原因之一。

(3)典型管線事故近七成事故是由外力破壞、第三方施工誤傷等外部因素所致。

(4)隱患排查無長效管理機制，處于頭痛醫頭，腳痛醫腳的狀態。地下管線事故隱患排查相對于基礎信息普查是一項投入更大、周期更長、技術更復雜的工作，事故隱患排查即需要日常的巡查，更需要專業的管線檢測和修復。由于缺乏事故隱患排查的標準，多數開展城市管線普查的隱患排查僅局限于井蓋破損、井室淤積等表面問題的排查、對于管道變形、破裂等結構性缺陷沒有進行強制性檢測、評估和修復。

(5)相關標準未能更新完善。標準滯后于項目需求是個比較普遍的問題。

3.5 分析比較

(1)從管線分布看，美國地廣人稀，城市建筑規劃建設除特大城市外，居民及機構呈離散型分布，因此管線分布密度小、分部廣、跨度大。而我國城市地下管線分布與之相反。

(2)從管線權屬關系看，美國的地下管線所有權，除給排水外基本屬于私營企業所有，而我國地下管線所有權幾乎全部屬于國有企業所有。

(3)從立法的角度看，美國國會通過的《2006管道檢測、保護、實施及安全法案》保障了地下管線體系建設的強制性和穩定性。而我國還沒有一部全國性的針對地下管道檢測、修復、保護和實施的安全法律。只有一部最高級別的指導性文件即《指導意見》，該文件只是一個方向和目標性的文件，針對性不強，強制力和穩定性不夠。

(4)從管理機構來看，國家層面有美國聯邦管道與危險品安全管理局，社會層面有一個美國地下管線設施聯盟(CGA)，地方層面有一個或幾個“一呼通”管理中心。我國現在從國家層面沒有統一的管道及安全管理機構，《指導意見》提出住建部作為管理部門，地方層面不統一，不成體系。

(5)美國尚未組織過大規模綜合地下管線數據普查，是誰的管線誰提供數據，自己負責。我國各地近幾年一直由政府組織進行城市綜合地下管線數據普查，建立數據庫，但在數據的應用上，仍然沒有充分發揮其優勢。

美國各州的“811一呼通”管理中心每年要拿出幾十萬美元進行如何避免地下管道設施安全方面的法律制度宣傳活動，社會參與度很高。我國尚屬空白，只從媒體上看到觸目驚心的事故報道。

4 我國城市地下管線設施安全管理長效機制建設的框架性建議

4.1 強化組織體系、明確管理目標

(1)建設部設立城市地下管線安全管理機構。各省、市縣的建設廳、局設立地下管線管理中心，并強化職能。

(2)加強中國城市規劃協會地下管線專業委員會作用，在各省或市建立分支機構，向美國CGA學習，凝聚管線權屬單位、建設勘探單位及所有利益相關方，加強互動交流，共同把維護地下管線設施安全、預防和減少管線事故發生、提高行業管理水平、保護環境和誠信服務作為工作目標。

4.2 立法保障

加快地下管線安全管理立法工作，盡早出臺《地下管線管理條例》或《地下管線管理安全法》，通過立法，界定管線主體的相關權利，義務和責任。

1968年，美國國會審核通過了《1968天然氣管道安全法案》，歷經多次修訂之后形成了更加專業的《2006管道檢測、保護、實施及安全法案》。

4.3 信息集中管線

(1)類似公安110，配置全國統一專用號碼，在地方(城市，縣)設立“一呼通中心”，為建設單位、地下管線權屬單位提供信息轉接服務。一呼通中心可以是新建機構，或者放置到城市檔案館、城市測繪院、城管執法部門等。

(2)“一呼通”中心信息數據重在應用，數據所有權歸管線權屬單位，利于保障數據質量。

(3)地下管線屬性信息集中統一管理是地下管線安全防護工作的基礎。若想使每一個施工單位在開挖前能了解地下管線的布局，避開“雷區”，那么就必須在一定區域內對地下管線屬性資料實行集中統一管理。4.4 聚焦安全，強化宣傳

(1)城市地下管線設施管理長效機制建設，應當聚焦在解決地下管線的安全問題是關系城市居民的生命安全和管線相關設施財產安全。

(2)地下管線管理組織機構、地下管線專業委員會均應加大地下管線設施安全管理方面的宣傳力度，加大宣傳投入，增加社會參與度。

4.5 發揮數據優勢、強化信息系統平臺建設

(1)利用信息技術實現地下管線最新數據由權屬單位快速匯集到“一呼通中心”。

(2)2015年全國開展地下管線普查，管線數據現勢性較好，與其他國家比較，我國是走在世界的前面的，應發揮數據優勢，下一步工作重點應放在數據的應用上，讓這些數據在解決地下管線安全方面充分發揮作用，做到任何道路施工作業前，施工人員能夠掌握施工區域地下管線的分布狀態屬性數據。

(3)強化信息系統平臺建設，針對目前工程建設施工中信息溝通不暢、信息不準確、缺乏有效的協調配合、監管不到位等問題，開展地下管線設施安全管理方面的信息化系統建設工作，為地下管線管理及利益相關方提供統一的信息溝通和交流的平臺。工程單位可以將工程施工信息及時公示；管線權屬單位及時了解工程建設施工信息并進行反饋，從而提高建設施工單位所掌握的管線信息的準確度；工程單位可以了解管線防護方面的基本知識和管線單位的具體聯系方式；管理部門可以通過系統展示及時動態了解相關方共同協作的情況。

6 結 語

城市地下管線設施安全管理長效機制建設是一個系統的、長期的工作，需要各級政府、行業協會和利益相關方共同努力，不斷改進工作機制和工作方法、提高服務意識和服務水平。

期望通過以強化地下管線安全管理組織體系為引領、以安全立法為保障、以管線信息數據庫為平臺、以“一呼通”中心為紐帶，把所有城市地下管線利益相關方聯系起來，按職責收集、統計、分析、發布管線事故成因，共同努力找到長效管理機制的改進措施，最大限度降低管線事故發生率，保障城市居民生命安全和城市地下管線設施安全。

[1] 吳繪忠. 美國地下管線管理考察報告[A]. 中國城市規劃協會地下管線專業委員會第三屆會員代表大會主題報告會暨2016北京國際地下管線展覽會[C]. 2016年10月25日.

[2] 楊惠棠. 美國地下管線事故預防與事故大數據分析[A]. 中國城市地下綜合管廊建設學術研討會議暨青島綜合管廊工程考察覽會[C]. 2016年7月28日.

[3] 吳繪忠，王雪靜，劉春明. 地下管線管理中的盲點分析與建議[J]. 測繪通報，2016(S1)：38～41.

[4] 陳逸寒，古淑婷，陳美斯. 美國811“一呼通”體系對我國城市地下管線檔案管理與利用的模式的借鑒與創新啟示[J]. 檔案與建設，2016(5)：20～24.

[5] 胡國林，仇勇懿. 智能城市地下管線綜合管理方案—美國811模式的借鑒與創新[J]. 建設科技，2014(24)：84～87.

Enlightenment From American “811 one call through” System on Long Term Mechanism Construction of Urban Underground Pipeline Facilities Safety Management in China

Jiang Rui1，2，Chu Zhengwei1，Wu Huizhong3，Yang Huitang2，Liu Huizhong2

(1.Nanjing Institule of Surveying，Mapping & Geotechnical Investigation，Co.，Ltd.，Nanjing 210019，China；2.Underground Pipeline Committee of CACP(UPCC)，Beijing 100038，China；3.Baoding Jindi Underground Pipeline Detection Engineering Co.，Ltd.，Baoding 071051，China)

Based on deep investigation and data analysis of urban underground pipeline safety management in USA，outline introduces the operating management system and effectiveness of “811 one call through”；Comprehensive combes China's current urban underground pipeline facilities management status and security risks；Through analysis and comparison，the frame suggestion of long term echanism construction of urban underground pipeline safety management in China is put forward.By exploring the lead by industry associations，aims to provide a valuable reference for the construction of urban underground pipeline safety management mechanism for the government and society.

“811 one call through”；urban underground pipeline facilities；security management；long-term mechanism

1672-8262(2016)06-139-04

P205

C

2016—10—30

蔣瑞(1970—)，女，高級工程師，注冊測繪師，主要從事測繪地理信息數據質量控制和管理、組織或協同中國城市規劃協會地下管線專業委員會行業標準編制、崗位技術培訓等相關工作。