基于公共政策視角的村莊規劃與建設研究*——以珠海市為例

Study on the Village Planning and Construction Based on Public Policy Perspective —A Case Study of Zhuhai

王紀武 張念思

WANG Jiwu, ZHANG Niansi

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基于公共政策視角的村莊規劃與建設研究*——以珠海市為例

Study on the Village Planning and Construction Based on Public Policy Perspective —A Case Study of Zhuhai

王紀武 張念思

WANG Jiwu, ZHANG Niansi

摘 要在分析我國村莊規劃領域的研究現狀與趨勢基礎上，發現探討村莊規劃的公共政策屬性并將之應用于村莊發展規劃之中的研究，是當前村莊規劃研究領域的發展方向。認為各地普遍存在的實施多輪次村莊規劃現象的原因既是對村莊規劃公共政策屬性認識的缺位，同時也是作為公共政策的村莊規劃其政策目標、政策內容、實施與保障措施的不斷修正過程。以公共政策的政策過程理論為研究邏輯，針對珠海市的新農村規劃、宜居村莊規劃、幸福村居規劃等三輪次的村莊規劃進行全景式的比較分析和經驗總結研究，進而提出村莊規劃與鄉村發展的合理途徑與模式。

關鍵詞公共政策；村莊規劃；珠海市

王紀武, 張念思. 基于公共政策視角的村莊規劃與建設研究——以珠海市為例[J]. 西部人居環境學刊, 2016, 31(01): 50-55.

* 浙江省自然科學基金資助項目（LY13E080001）

Abstract:On the basis of analyzing the current situation and trend of village planning in China, it is found that the study of the public policy attributes of village planning and its application to the village planning is a new direction of current research field. Deem the prevalent phenomenon that the implementation of multiple rounds of the village planning in many places is due to a lack of the understanding of public policy attributes of the village planning, but also as a continuous process of revision for the public policy of the village planning: the policy objectives, policy content, implementation and guarantee measures. This paper takes the public policy cycle as the research logic, and gives a panoramic analysis of Zhuhai’s village planning and construction, then summarizes the experience of it, and discusses the reasonable ways and model of village planning and construction.

Keywords:Public Policy; Village Planning; Zhuhai

0 引 言

對農村問題的關注與我國社會經濟的持續發展、城市化水平的快速提高密切相關。村莊規劃建設是實施城鄉統籌的重要著力點。因此，近年來我國開展了大量的村莊規劃實踐及理論研究。根據萬方數據平臺2000—2015年期間相關文獻的整理分析，我國村莊規劃研究的內容與趨勢可梳理為以下3個層次。

第一層次：以村莊規劃實踐為基礎的規劃設計方法研究。這一層面的研究關注村莊物質形態的建設，相關研究主要針對不同類型的村莊開展規劃方法的研究。例如，根據村莊的區位特征、發展條件等，對城郊村[1-2]、空心村[3]、外來人口聚集村[4]、旅游特色村[5]等進行的規劃方法研究。

第二層次：適應鄉村社會實際的村莊規劃編制體系研究。一方面城市規劃的技術方法在村莊規劃領域的套用已顯現出諸多不適；另一方面純粹的物質形態規劃不僅在城市規劃領域而且在村莊規劃中也受到眾多質疑。對村莊規劃的科學性、適用性、實效性等問題的關注，使學界開始對村莊規劃編制體系進行研討。葛丹東、華晨基于城鄉差異性的研究提出了適應農民發展訴求的村莊規劃體系[6]。周軼男、劉綱從分區層面提出了村莊規劃編制的框架與方法[7]。張軍民等研究了村莊規劃控制的技術方法[8]。張俊杰等對村莊規劃的人均建設用地指標進行了研究[9]。

上述研究使我國村莊的規劃技術方法與編制體系架構日趨完善。

第三層次：村莊規劃由“技術問題”向“政策問題”的轉向，即開始以“公共政策”的視角審視村莊規劃。村莊規劃的要義在于達成村民的發展訴求和一定時期內鄉村社會發展機制的設計。由此，村莊規劃作為城鄉規劃體系中的重要環節，理應具有“公共政策”的屬性。陳瑜雯、李開猛等先后提出了村民不同程度參與村莊規劃過程的思路與方法[10-11]。曹春華從現代法學的角度，討論了村莊規劃編制的法治化問題[12]。但總體來看，對村莊規劃公共政策屬性的考察，并將之應用于村莊發展規劃之中的研究和實踐還比較欠缺。

綜上，作為技術手段的村莊規劃方法及技術體系日益完善。顯然，純粹的物質形態規劃建設并不是保證村莊以及鄉村社會發展的充分條件。研究村莊規劃的公共政策屬性并將之融入村莊規劃與管理的工作之中，既是村莊規劃研究的發展趨勢，也是確保村莊規劃的實效，切實起到促進鄉村社會發展，進而實現城鄉協調發展的重要內容。

1 村莊規劃的公共政策屬性及政策過程分析

《中華人民共和國城鄉規劃法》（2008）以立法形式將村莊規劃納入城鄉規劃體系。因此，村莊規劃也是以空間為載體的公共政策，不僅具備公共政策的一般屬性，而且也具有其自身的特殊性。

（1）村莊規劃與建設具有公共政策過程的一般性特征，即動態性、目的性、系統性、開放性、公益性、規范性。

公共政策是公共權力機構經由政治過程所選擇和制定的為解決公共問題、達成公共目標、實現公共利益的方案[13]。公共政策過程包括公共問題（目標）認定、政策制定、政策執行、政策評估與終結等多個環節。村莊規劃要達成政策目標（實現村民的公共利益、解決鄉村發展問題）需要對規劃發展目標進行充分的論證；需要有符合村民心理滿意度的規劃方案；需要有切合地方實際的規劃實施保障措施；需要對規劃實施效果及達成規劃目標的程度進行實時評估，以修正政策目標、調整政策（規劃方案編制或修改）。

（2）村莊規劃實施具有特殊性，即政策周期短、政策受眾明確。

較之城市，村莊規劃建設的周期短且受眾明確。因此，村莊規劃的實施效果具有很強的“可見性”。“政策效果”與“受眾利益”高符合度的實現，既在于對“受眾利益”的準確把握，也需要對政策制定與執行過程的進行系統把控。尤其在村莊規劃建設管理部門的責權與組織架構尚需進一步明晰的條件下，遵循公共政策過程理論，合理組織促進村莊建設與發展的規劃工作，對于實現規劃目標和村民公共利益具有重要作用。

2 珠海市村莊規劃建設研究

2.1 基本概況

近年來，珠海市社會經濟與城市建設快速發展，至2012年城市化率已達89.9%。而在市域西部大面積的農村地區，仍存在以第一產業為主、服務設施不健全、村容村貌混雜等問題，農村居民收入與城鎮居民收入差距明顯（圖1）。

自2006年，珠海市先后開展了新農村建設規劃、宜居村莊規劃（包括名鎮名村規劃）、幸福村居規劃等三輪次的村莊規劃與建設工作，并取得了顯著效果。2015年開展的幸福村居規劃的評估與總結工作，使珠海市的村莊規劃形成了一個完整的政策周期，為村莊規劃研究提供了一個“全周期的研究樣本”。

圖1　2001-2014年珠海市農村居民與城鎮居民年人均收入對比圖Fig.1 a comparison of per capita incomes of rural residents and urban residents in Zhuhai from 2001 to 2014

2.2 不同階段的村莊規劃分析

2.2.1 新農村建設階段——全面鋪開進行村莊規劃

2006—2009年，珠海市在全市范圍內全面開展了新農村建設規劃。這一輪規劃的政策目標指向“促進農村發展，改變城鄉二元結構，實現城鄉統籌發展”。但由于農村發展的基礎薄弱，規劃的重點在于村莊環境的整治。具體內容主要包括危舊農房改造、村莊道路硬底化、文體活動場地建設、以及給水等系統的規劃建設，規劃布局“形態化”取向顯著。

一方面，雖然新農村規劃的“鋪開面”極廣，但對廣闊農村地區存在的片區關系（即相互聯系的村莊之間的關系）以及城鄉之間的關系的研究和規劃引導涉及較少。另一方面，村莊產業發展方面的研究與規劃相對薄弱，鄉村發展的自我造血功能缺乏問題并未得到根本改觀。同時，村莊規劃布局具有顯著的城市居住區特征（圖2）。應該認識到，雖然在新農村規劃的推動下鄉村居住環境得到了較大的改善。但是，即便是單純的“建設性政策目標”的實現也需要巨量資金的保障（前期的規劃建設、后期的長期維護）。因此，這種政府“單向、全面投入式”的規劃建設缺乏政策的可持續性。如何形成促進農村發展的長效機制，實現有組織、有計劃的村莊發展建設，成為下一輪規劃急需解決的問題。

圖2　珠海市大濠沖村新農村建設規劃總平面圖（2007）Fig.2 site plan of new countryside construction planning in Dahaochong village, Zhuhai (2007)

2.2.2 宜居村莊建設階段——重點發展、示范帶動的村莊規劃建設

面對量大面廣的村莊規劃難以全面取得持續發展與建設成效的問題，珠海市在2009—2012年間開展了宜居村莊規劃（規劃對象為珠海市發展條件較好的村莊），規劃重點在進一步完善村莊服務設施系統的基礎上，強調鄉村經濟的培育與發展。珠海市以“政府投入+民間資本”為途徑，利用鄉村自然資源、人文資源等優勢，發展鄉村旅游業，促進村莊的建設并實現相關村莊的聯動發展。從實施效果來看，相關村莊的環境品質與社會經濟都得到了較大的改善。例如，蓮洲鎮的蓮江村利用自然景觀資源，引入民間企業參與旅游開發，建設了“十里蓮江”風情旅游帶，村莊建設與鄉村經濟都得到了極大發展。較之上一輪的新農村規劃，此輪規劃實現了“由政府包辦建設到多渠道融資的轉變，由個案村莊建設向農村片區協調發展的轉變，由輸血式發展向自我造血式發展的轉變”。在顯著的社會經濟效益面前，村民的發展建設意愿被充分激活。

2.2.3 幸福村居建設階段——系統的規劃控制與建設

珠海市在2012年底開始新一輪的系統性的村莊規劃——幸福村居規劃。幸福村居規劃圍繞“以人為本，統籌協調”的理念，將幸福村居建設目標拆分為6項具體的規劃發展內容（即六大工程：特色產業發展、環境宜居提升、民生改善保障、特色文化帶動、社會治理建設和固本強基）。圍繞“六大工程”，設計了縱向統籌與橫向協調的規劃編制體系。重點聚焦于城鄉統籌、區域協調、特色挖掘、產業引導、村莊建設和規劃保障等方面。例如：毗鄰富山工業園的斗門鎮大濠沖村（圖3），此輪的規劃布局、功能配置與新農村規劃階段的成果具有顯著的差異性。體現出了“結合自身區位和資源稟賦，促進村莊經濟發展（工業配套服務和生態旅游）與村莊環境品質提升相結合的發展理念”。

幸福村居的規劃編制體系和內容，體現了村莊的區域協調和整體發展的理念；實現了以資源稟賦特征為基礎的鄉村自我造血功能的培養。村莊特色風貌塑造與村民訴求（農居建設報建難）均得到了妥善解決，并實現了村莊建設與管理的長效化、規范化。村莊規劃與建設取得了巨大成效，長期以來村民對村莊規劃漠不關心的狀態得到了根本改觀。

圖3　珠海市大濠沖村幸福村居建設規劃總平面圖（2012）Fig.3 site plan of happiness village construction planning in Dahaochong village,Zhuhai (2012)

2.3 基于政策目標達成的幸福村居規劃編制體系與方法

2.3.1 規劃編制體系架構——公共政策的系統性

幸福村居規劃兼顧整體與局部的關系，從市域、鎮域、村域和村莊等層級出發，先后編制了宏觀、中觀、微觀三個層面的規劃，實現縱向統籌推進幸福村居的建設，同時編制了多個專項規劃，實現橫向之間的協調聯系（圖4）。

圖4　珠海市幸福村居規劃編制體系架構圖Fig.4 produce frame of Zhuhai happiness village planning

（1）縱向規劃編制體系

宏觀層面：《城鄉（空間）統籌發展總體規劃》

該規劃注重市域層面的資源配置和村莊的分類協調發展。對接城市總體規劃，將市域范圍內209個村莊分為農業村、涉農村和城郊村三種類型，并根據區位條件、環境特征、特色資源及發展潛力等因素，分別從區域性設施共享、分批推進時序、設施配建標準、村莊發展方向（圖5）、建設考核指標等方面提出針對性的發展規劃策略和要求。

圖5　《城鄉（空間）統籌發展總體規劃》村莊發展方向指引示意圖Fig.5 guidance of village development direction in Zhuhai

中觀層面：《區域村居統籌協調發展專題研究》

以宏觀層面規劃為指導，以鎮（區）為統籌發展的基本單位，從區域空間、產業、交通、設施、旅游和風貌等六大方面（圖6），實施中觀層面的村莊協調發展和建設指引。通過該專題研究，整合了區域性基礎設施及公共服務設施，促進了鄉村產業的規?；l展。

微觀層面：《幸福村居建設規劃》

幸福村居建設規劃以宏觀、中觀層面的規劃為指導，結合村莊發展現狀、村莊發展訴求、特色挖掘等提出具體的發展規劃策略。

村域規劃：以“對外協調對接，對內共建共享”為原則，促進相鄰村居的功能定位協調和村內各自然村間的設施共享；通過挖掘村莊資源優勢，提出切合村莊實際的產業發展策略。

村莊規劃：在摸清舊村“一戶多宅、分戶需求”的基礎上（圖7），對接土地利用規劃。以“集約土地利用，化解報建難”為基本原則，優先考慮舊村場挖潛和村莊風貌特色塑造，確定新增村莊建設用地規模，制定村莊的具體規劃建設方案。

（2） 橫向專項規劃的協調與控制

專項規劃不僅包括規劃文件，還包括技術規定、標準等文件。其中，《幸福村居·農民建房標準圖集》起到了引導和控制幸福村居建設凸顯嶺南鄉村特色的作用；《珠海市幸福村居建設規劃技術規定》則統籌規范了幸福村居建設規劃的編制內容，為村莊建設的管理和實施提供了技術保障。

2.3.2 規劃編制組織管理——公共政策的開放性和公益性

市場經濟條件下，城市規劃是一種開放程度極高且主動性極強的公共政策[14]，作為本質相同的空間政策載體，村莊規劃同樣具有開放性，規劃參與主體包括政府、規劃部門、規劃師和各種利益相關主體（主體是村民）。規劃政策目標的最終達成，必然要求充分了解各方的發展訴求和意見建議，使發展目標最大限度地滿足各方的需求，體現公益性。

幸福村居規劃在編制初期階段，以座談會的形式組織規劃管理部門、規劃設計單位、村委、村民進行交流，然后規劃設計單位入村進行現場調查和入戶訪談，形成現狀調研報告，以明確村居發展條件和發展建設訴求。

在規劃編制過程中，城市規劃主管部門協助各鎮組織安排村居規劃各階段匯報。規劃項目作為“六大工程”的細化環節，有國土、教育、衛生、文化、建設、民政、水利、環保等部門參與其中，增強規劃方案的科學性、可實施性。

2.3.3 規劃編制成果管理——公共政策的規范性

幸福村居規劃通過創新編制技術，提高編制的效率和規劃成果的可實施性，從技術層面保證、推動鄉村發展和城鄉統籌。

在幸福村居規劃編制中，組織開展了《珠海市幸福村居建設規劃編制建庫標準和設計、規整、入庫一體化工具》的開發，并制定了《珠海市村居建設規劃成果數據標準》。通過對幸福村居規劃編制數據進行質量監理和建庫，實現了現狀調研成果標準化、編制成果建庫標準化、編制審查機制及提交成果標準化。該工作為村莊規劃編制的輔助設計、數據質量驗核、電子報審、數據入庫、技術審查、成果輸出管理形成技術支撐，不但提高了規劃管理效率，實現幸福村居建設規劃編制數據的統一存儲、動態更新和數據調用，而且為多規融合、城鄉用地統一管理奠定了基礎。

2.4 基于政策目標達成的規劃實施保障體系

為達成幸福村居規劃的發展建設目標，珠海市建構完善的實施保障機制，從組織保障、服務保障和資金保障三方面來提高規劃的實施績效。

2.4.1 組織保障——自上而下的政策保障幸福村居建設以“六大工程”為具體抓手，市住房和城鄉規劃建設局、市發展和改革委等多個相關部門作為牽頭單位，由“珠海市創建幸福村居工作領導小組辦公室”協調各相關部門實施。建立設立“領導掛點，聯動共推”的聯系服務機制和幸福村居建設綜合評價體系和獎懲激勵機制。將幸福村居創建列入各級黨政干部政績和村居建設競聘資金綜合考核，促進規劃的實施。

圖6　《珠海市平沙鎮十一社區統籌協調發展研究》統籌規劃示意圖Fig.6 overall planning of Pingsha town’s villages

圖7　珠海市孖灣村分戶調查登記指引示意Fig.7 the registration guideline of household investigation in Mawan village, Zhuhai

2.4.2 服務保障——自下而上的技術保障由于村民對規劃（政策）文件的理解存在一定困難，客觀上為規劃（政策）的順利實施帶來了不確定性。為確保規劃方案的實施，珠海市實施了“規劃師下鄉”政策。為村莊配備村鎮規劃師（專職）、村居規劃建設協管員（兼職為主、專職為輔）和鄉村規劃師志愿者（兼職）。“規劃師下鄉”政策對村民了解規劃意圖和規劃方案的最終落地起到了關鍵性的作用。

2.4.3 資金保障——多方合作的資金保障珠海市采取政府扶持加社會投入的多元融資機制推動幸福村居創建的資金投入。在政府投入層面引入競爭機制，甄選一批示范村、精品村、生態村等，從市級財政中分別予以1000萬、500萬、300萬的激勵補助。在社會投入層面，廣泛調動社會資源，采取“我供資源，你投錢建”的村企合作模式，按照“投資、經營、按比例分紅”的方式明確雙方收益分配，鼓勵市場經濟條件下的各類投資主體參與村莊規劃項目開發[15]，推動規劃的實施。

2.5 基于政策目標達成的評估修正研究

基于政策目標的規劃方案，除了高效的規劃實施外，還需要對規劃實施績效進行評價。珠海幸福村居創建兩年多，以統籌協調為政策目標，在規劃的引領和“六大工程”的帶動下，大部分村莊村莊生產生活環境改善明顯，政策績效逐步顯現。珠海市在2014年底啟動了《珠海市幸福村居建設的綜合評價體系研究》的工作，從城鄉協調發展、公共服務設施和市政設施配置、村莊產業發展等角度對幸福村居的創建進程、實施成效等進行評價與分析，并設定了珠海市創建幸福村居的綜合評價指標體系與考核驗收辦法。通過評價研究，對幸福村居創建政策的實施效果和價值進行了全面的評價。

3 結 語

同一村莊短時期內經歷多輪村莊規劃的現象在我國普遍存在?！鞍l展—建設”是雙向互動的辯證關系，即發展促進建設、建設推動發展。而“形態化”取向的村莊規劃則陷入片面強調“建設推動發展”的誤區。如此，要么營造出一個“發展的表象”，用“美麗的村貌”代表鄉村的“繁榮發展”，背后則是需要長期的維護資金投入；要么“美麗的村貌”只能停留在“圖紙空間”之中，不具有可實施性。無論哪種情況，都沒有從根本上解決鄉村的實際發展問題。對珠海市村莊建設的“全景式”分析顯示，村莊的規劃及發展不能采取“政府包辦式”的村莊建設，即自上而下式的、輸血式的發展模式。村莊物質形態建設成效的取得，在于鄉村經濟的培育與發展，在于城鄉統籌視野下的整體協作與發展指引。從公共政策角度審視村莊規劃，并架構切合地方實際的村莊規劃編制體系，對村莊規劃、建設、發展實施長效的管理與指引，是村莊規劃研究領域需要著重研究的問題，也是真正破解城鄉二元制并實現城鄉統籌的重要切入點。

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圖片來源：

圖1、4：作者繪制

圖2：《珠海市斗門鎮大濠沖村新農村建設規劃》. 廣東省城鄉規劃設計研究院

圖3：《珠海市斗門區斗門鎮大濠沖村幸福村居建設規劃》. 廣州市城市規劃勘察設計研究院

圖5：《珠海市幸福村居城鄉（空間）統籌發展總體規劃》. 珠海市規劃設計研究院

圖6：《珠海市平沙鎮十一社區統籌協調發展研究》. 華南理工大學建筑設計研究院

圖7：《珠海市斗門區白蕉鎮孖灣村幸福村居建設規劃》. 浙江大學城鄉規劃設計研究院有限公司

（編輯：申鈺文）

收稿日期：2015-10-23

作者簡介王紀武： 浙江大學建筑工程學院，副教授，wangjiwu@zju.edu.cn張念思： 浙江大學建筑工程學院，碩士研究生

DOI:10.13791/j.cnki.hsfwest.20160109

文 章 編 號2095-6304(2016)01-0050-06

文獻標識碼B

中圖分類號TU984.11+1