政策性引導(dǎo)視域下的水庫移民可持續(xù)發(fā)展基金研究

荀 曉 鯤(中國水利水電科學(xué)研究院國家水電可持續(xù)發(fā)展研究中心 ，北京100038)

1 當(dāng)前水庫移民發(fā)展扶持的方式及現(xiàn)狀

中華人民共和國成立以來，我國已修建大中型水庫(水電站)約8.6萬多座，淹沒數(shù)百個城市，搬遷人口多達2 500萬人[1]。水庫移民是非自愿移民，因為修建水庫設(shè)施被迫遷移，由于不能適應(yīng)安置地的生產(chǎn)生活及原有的經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，很容易形成一個特殊的困難群體。尤其是20世紀(jì)50-70年代水庫移民的安置。以行政命令為主，對水庫移民采取無償遷移，歷史遺留問題頗多。改革開放以后，我國水利水電事業(yè)快速發(fā)展，新老水庫移民問題已成為黨和政府關(guān)注的民生問題，尤其是水庫移民的后期扶持問題。為幫助水庫移民脫貧致富、促進庫區(qū)和移民安置區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展，國家先后出臺了一系列移民政策法規(guī)，并于1981、1986年分別設(shè)立了庫區(qū)維護基金、庫區(qū)建設(shè)基金，1996年，國家四部委出臺了(1996年)526號文件首次對1986年以后建設(shè)的水庫制定了10年后期扶持政策。2006年，國務(wù)院國出臺了(2006)17號文件對全國大中型水庫移民的后期扶持進行了政策明確[2]。國務(wù)院(2006)17號文件規(guī)定，國家對大中型水庫移民按每人600 元/a的標(biāo)準(zhǔn)進行扶持。目前，水庫移民后期扶持主要有3種方式：一是水庫移民后期扶持資金直補到人(即直接對每一個登記的移民進行補貼)；二是對水庫移民實行項目扶持，不把水庫移民后扶資金直補給個人，而是將其用于一些扶持項目、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等；第三種是兩者結(jié)合的形式，即個人補貼一部分，項目保留一部分。但從全國的后扶資金使用情況來看，還是以直補到人為主。雖然，直補到人便捷直接，能快速讓水庫移民感受到國家的扶持政策，但也存在一定的問題。如：移民當(dāng)中僅淹耕地不遷移住房者、移民安置區(qū)受水庫影響的原居民等，他們都可能不同程度由于直補問題和水庫安置移民之間產(chǎn)生隔閡，引發(fā)彼此之間的沖突，甚至發(fā)生驅(qū)趕水庫移民和侵占移民安置田地的情況。改革開放以來，農(nóng)村的經(jīng)濟已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化，絕大多數(shù)農(nóng)民已經(jīng)解決了溫飽問題，除極少數(shù)特困家庭之外。每年直補到人的幾百元現(xiàn)金，既不能從根本上讓水庫移民生活水平有明顯提高，對生產(chǎn)扶持的輸血功能沒有展現(xiàn)出來，也不能產(chǎn)生聚集資金的水池作用，寶貴的資金被平攤分配，集約效應(yīng)無法產(chǎn)生，不能興辦相關(guān)扶持企業(yè)和公共服務(wù)事業(yè)。當(dāng)國家規(guī)定的20年后扶期結(jié)束后，水庫移民安置區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平依然徘徊不前。第二、三種方式雖然不是主流形式，但同樣也存在一定的問題。從根本上來講，僅僅依靠國家政策性扶持補貼，還是遠遠不能滿足當(dāng)前水庫移民經(jīng)濟發(fā)展的迫切需求。因此，在政策性引導(dǎo)下創(chuàng)新水庫移民發(fā)展扶持模式就非常緊要。

2 什么是水庫移民可持續(xù)發(fā)展基金

政府作為現(xiàn)代社會建設(shè)、發(fā)展與管理中的公權(quán)主體，在定位其自身角色時一方面應(yīng)該按照“政社分開”的原則，另一方面還要注意發(fā)揮其“催化劑”的作用，如“作為培育者的角色積極培育志愿者協(xié)會、互助群體、專業(yè)社會工作機構(gòu)等社會組織，以完善政府的行政職能”[3]。 基于這樣的現(xiàn)代政府職能，政策性引導(dǎo)水庫移民可持續(xù)發(fā)展基金是指政府、國有控股和國有獨資水電公司、其他社會力量提供啟動資金，為了配合政府制定的水庫移民政策而支持水庫移民可持續(xù)發(fā)展的具有扶持作用的公益基金。

長期以來對于水庫移民的安置都由政府一手操辦。由于水庫移民后期的諸多事項是一個需要長時間解決的過程，政府由于自身的局限性，不免會出現(xiàn)“政府失靈”的現(xiàn)象。在政府為主的水庫移民后期扶持方式上，大多數(shù)省(區(qū)、市)都選擇采取直補到人的方案，即將補償款直接發(fā)給個人，由移民自己支配。雖然，種方式簡單易行，移民個人也很滿意，但結(jié)果并不理想。扶持基金的造血功能沒有彰顯出來。資金按人頭發(fā)放后，量小、分散，很容易被消耗掉，不利于水庫移民的可持續(xù)發(fā)展[4]。尤其是面對水庫移民后期可持續(xù)發(fā)展所需的文化、教育、就業(yè)等專項扶持基金的持續(xù)需求，不能做到持續(xù)而專業(yè)的服務(wù)。因此，只有動員多方力量給予持續(xù)的資金扶持，才能為水庫移民的可持續(xù)發(fā)展提供專業(yè)化的服務(wù)。政策性引導(dǎo)基金因其本身的非盈利性和指導(dǎo)性便可以很好地發(fā)揮這一作用。政策性引導(dǎo)基金主要通過對水庫移民的可持續(xù)發(fā)展提供前期的部分資金支持和信用擔(dān)保，從而引導(dǎo)更多的企業(yè)及其他社會資金融入公益扶持基金，起到了一個杠桿作用。政策性引導(dǎo)下的水庫移民的可持續(xù)發(fā)展基金有其扶持的側(cè)重點，主要體現(xiàn)在水庫移民中、后期需長期扶持的文化、教育、民生等重點領(lǐng)域，通過政策性引導(dǎo)下的水庫移民的可持續(xù)發(fā)展基金的作用，保證水庫移民的可持續(xù)發(fā)的長久扶持目標(biāo)。水庫移民中、后期不僅缺乏持續(xù)而長久的資金支持，更加稀缺的是有針對性的專業(yè)服務(wù)，政府政策性引導(dǎo)那么這就等于政府無形中給水庫移民的可持續(xù)發(fā)展所需的資金募集提供了政府公信力擔(dān)保，從而提高了水庫移民的可持續(xù)發(fā)展基金的多渠道籌集能力。

3 水庫移民可持續(xù)發(fā)展基金的基本特征

3.1 基金的性質(zhì)

政策性引導(dǎo)水庫可持續(xù)發(fā)展基金為公益性基金，資金主要來自政府、企業(yè)、社會三方籌集，同時依法接受自然人、法人或其他組織的捐贈。政策性引導(dǎo)水庫可持續(xù)發(fā)展基金重點圍繞著水庫移民的文化、教育、民生等進行資助，其中民生是基金支持的重點。與水庫移民其他類型的基金相比(表1)。

表1 水庫移民可持續(xù)發(fā)展基金、庫區(qū)維護基金、

水庫可持續(xù)發(fā)展基金具有多主體、多樣性、開放性的特點，該基金打破了體制、系統(tǒng)、行業(yè)和地域的局限。該基金按照籌資多主體原則進行，不同以往完全由政府主導(dǎo)下的財政補貼式單主體型基金。該基金主要對水庫移民可持續(xù)發(fā)展進行項目扶持，不搞人頭式扶持。該基金由專業(yè)經(jīng)理人自行運作，不通過政府、企業(yè)等平臺運行，該基金是一個自由獨立的眾籌式公益基金，它有著對國家?guī)靺^(qū)維護基金、庫區(qū)建設(shè)基金、水庫移民后扶基金的補充作用。

3.2 面向?qū)ο蠹百Y金來源

政策性引導(dǎo)水庫可持續(xù)發(fā)展基金面向新水庫移民和1950年以來已經(jīng)完工的老水庫移民。政策性引導(dǎo)水庫可持續(xù)發(fā)展基金資助項目分為一般項目和特別項目，并根據(jù)需要可對項目類型進行調(diào)整。資助方式為項目資助，即根據(jù)項目類別及實際情況予以相應(yīng)資助。政策性引導(dǎo)水庫可持續(xù)發(fā)展基金采用政府、企業(yè)、社會等多方出資，專業(yè)監(jiān)管，獨立運作面向社會的公益性基金模式，主要來源是政府、企業(yè)(水電企業(yè))以捐贈形式提供前期啟動資金，后期以捐贈形式社會募集。

3.3 基金管理模式

基金系公益組織法人，最高決策機構(gòu)為理事會，理事會是基金的決策機構(gòu)。具體負(fù)責(zé)基金管理和組織實施，由理事與監(jiān)察人組成。理事由出資捐贈單位根據(jù)出資比例派出，監(jiān)察人由社會上具有財經(jīng)專業(yè)知識和素質(zhì)且有相關(guān)經(jīng)驗的志愿人士擔(dān)任，董事會下設(shè)水庫移民經(jīng)理人，負(fù)責(zé)日常項目運營，在決策與管理之間形成合理分工、相互制衡。該基金處于“陽光”下運行，通過建立信息發(fā)布機制、申報受理機制、評審決策機制和簽約實施機制，將基金的運作置于公眾的監(jiān)督之下。

4 水庫移民可持續(xù)發(fā)展基金彰顯社會化服務(wù)

社會化服務(wù)主要是指由政府、企業(yè)、其他社會組織共同組成的集政府公共服務(wù)和社會自發(fā)性服務(wù)于一體的綜合性服務(wù)組織機構(gòu)。荷蘭發(fā)展援助署認(rèn)為社會組織“機構(gòu)的發(fā)展是一個旨在增強社會能力的過程。他的焦點不僅在于(項目)組織本身，還在于其組織所處的政治、經(jīng)濟、法律和文化結(jié)構(gòu)。機構(gòu)發(fā)展不僅與政府相關(guān)，還和私營部門和公民社會相關(guān)”[5]。新時期深化改革的迫切需求，社會化服務(wù)和管理即將成為行政體制改革的著力點，社會化服務(wù)和管理發(fā)展已經(jīng)成為一種趨勢。加快水庫移民經(jīng)濟開發(fā)，強化社會服務(wù)，當(dāng)前已成為水庫移民工作的基本性要求。近年來水庫移民社會化服務(wù)體系建設(shè)雖取得了很大成績，但還不能適應(yīng)中國龐大的水庫移民可持續(xù)發(fā)展的迫切要求。為適應(yīng)新時期改革的要求，加緊建設(shè)規(guī)范、完善的水庫移民服務(wù)體系，滿足水庫移民對生產(chǎn)生活社會化服務(wù)的最大需求，我們用社會化服務(wù)來彌彌補“政府失靈”和“市場失靈”，通過多元化的社會服務(wù)體系來規(guī)避水庫移民前、中、后期出現(xiàn)的如下問題。

(1)政府失靈。政府主要是通過法規(guī)和政策的制定、通過確立游戲規(guī)則來保證社會各種行為的有秩序進行，但政府往往也不是無所不能的。在力圖彌補市場失靈的過程中，政府本身的局限性同樣會導(dǎo)致“政府失靈”，即政府采取的各種司法、行政手段，在水庫移民可持續(xù)發(fā)展實施過程中仍然會出現(xiàn)事與愿違的問題和結(jié)果，如：強制動遷、干預(yù)過度等，會帶來政府規(guī)模龐大、財政赤字、尋租、社會經(jīng)濟效率低下等問題，并最終不可避免地導(dǎo)致效率及福利的損失。

(2)能力不足。各地水庫移民管理機構(gòu)由于歷史淵源，其分屬不同部門既有獨立設(shè)置的移民局，也有隸屬發(fā)改局、民政局、扶貧辦、水利局的移民機構(gòu)。移民部門普遍存在內(nèi)設(shè)機構(gòu)不全，工作人員匱乏，辦公條件較差，工作經(jīng)費緊張等問題，很難適應(yīng)水庫移民工作的時代發(fā)展需要[6]。再者，政府的主要職能是為公眾提供公共產(chǎn)品及服務(wù)，政府的專長在于公共管理。如果讓政府包攬水庫移民前、中、后各個階段所有事項，那么必然要求政府的相關(guān)部門和工作人員要具備水庫移民所涉及的環(huán)保、水文、文化、民族、宗教、經(jīng)濟、教育等一系列專業(yè)知識及技能，顯然政府在這些方面是非專業(yè)化的，也無法配備齊全的專業(yè)人員隊伍。即使通過委托外部相關(guān)機構(gòu)提供相關(guān)服務(wù)，但也無法提供全方位深層次的專業(yè)服務(wù)，滿足水庫移民的多樣性專業(yè)需求。

(3)資金不足。政府投入的水庫移民保障資金來源于國家財政收入，然而一國的財政收入一般就是GDP的30%左右。由于我國是人口眾多的發(fā)展中國家，經(jīng)濟建設(shè)、國防軍費、文化教育、民生保障都急需大筆財政撥款。國家只能為水庫移民提供有限度的財政投入。庫區(qū)移民多集中在四川、貴州、云南等經(jīng)濟欠發(fā)達的西部地區(qū)，并且人數(shù)眾多。1950 年以來，我國進行了大規(guī)模的水利水電工程建設(shè)，共搬遷安置大中型水庫移民人口幾千萬。如此龐大的水庫移民群體可持續(xù)發(fā)展需要大量資金的長久支持，僅僅依靠政府一家的財政扶持，不能滿足庫區(qū)移民對文化、教育、就業(yè)、環(huán)境等方面的綜合需求。政府有限的資金會導(dǎo)致對公共服務(wù)項目的投入不足，就會造成社會保障體系出現(xiàn)缺口、文化教育投入嚴(yán)重不足、就業(yè)扶持投入?yún)T乏等等問題。

5 水庫移民可持續(xù)發(fā)展基金的作用

(1)提供啟動資金。水庫移民可以分為動遷期、安置期、定居期。在水庫移民的定居期，就業(yè)是一個要首先解決的問題。尤其是庫區(qū)移民當(dāng)中繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及創(chuàng)業(yè)者通常情況下需要前期啟動資金的投入。資金來源基本上是庫區(qū)移民者的自有資金或從親朋處籌集而來，由于其資金有限及缺乏專業(yè)指導(dǎo)，很難保證其經(jīng)營項目的繼續(xù)性發(fā)展。所以為了推進水庫移民的可持續(xù)發(fā)展，政府應(yīng)該帶頭投入先期啟動的資金，帶動企業(yè)、社會力量投入資金，并幫助庫區(qū)移民渡過初創(chuàng)期難關(guān)。

(2)提供信用擔(dān)保。政策性引導(dǎo)水庫移民可持續(xù)發(fā)展基金，如果只為庫區(qū)移民當(dāng)中繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及創(chuàng)業(yè)者提供啟動資金，這筆資金對庫區(qū)移民當(dāng)中繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及創(chuàng)業(yè)者的發(fā)展來說可能還遠遠不夠，所以政府應(yīng)該為政策引導(dǎo)水庫移民可持續(xù)發(fā)展基金劃撥一定的信用擔(dān)保額度。這樣政策引導(dǎo)水庫移民可持續(xù)發(fā)展基金在提供了啟動資金后，還可以繼續(xù)為庫區(qū)移民提供一定額度的信用擔(dān)保，為庫區(qū)移民的后續(xù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及創(chuàng)業(yè)提供幫助。在沒有政府信用擔(dān)保的情況下，由于庫區(qū)移民自有資產(chǎn)非常少，如果水庫移民可持續(xù)發(fā)展基金為庫區(qū)移民提供了一定額度的信用擔(dān)保，則銀行就會有信心為庫區(qū)移民提供水庫移民可持續(xù)發(fā)展基金之外的金融服務(wù)，從而吸引到更多的資金扶持。

(3)提供“水庫移民職業(yè)經(jīng)理人”專業(yè)服務(wù)。水庫移民職業(yè)經(jīng)理人是指運營掌控水庫移民可持續(xù)發(fā)展基金所需的資源、資本，運用現(xiàn)代經(jīng)營管理理念和先進實用技術(shù)，專業(yè)從事與庫區(qū)移民相關(guān)的環(huán)保、文化、教育、就業(yè)項目的專業(yè)組織者和帶頭人。水庫移民職業(yè)經(jīng)理人正符合“具有優(yōu)質(zhì)服務(wù)水平的社會組織體現(xiàn)在其準(zhǔn)確分析和發(fā)現(xiàn)社會需求的能力、運用專業(yè)方法設(shè)計服務(wù)內(nèi)容的能力、規(guī)范的財務(wù)管理能力、良好的法律意識、自我約束的能力等具體方面”的社會組織服務(wù)原則[7]。水庫移民職業(yè)經(jīng)理人依托于政策性引導(dǎo)水庫移民可持續(xù)發(fā)展基金之下，分地區(qū)和項目有針對性地對庫區(qū)移民的中、后期所涉及相關(guān)領(lǐng)域進行專業(yè)化公益扶持。水庫移民職業(yè)經(jīng)理人不僅解決庫區(qū)移民過程中的民生問題，更關(guān)注庫區(qū)移民可持續(xù)發(fā)展的資金扶持問題。

6 結(jié) 語

我國地域廣闊，區(qū)域及城鄉(xiāng)之間發(fā)展不均衡,人口基數(shù)龐大，水庫移民所涉及的對象和范圍廣泛，個體及群體需求千差萬別，單純依靠政府一家之力,難以滿足庫區(qū)移民的各項需求。因此，必須廣泛動員和依靠社會力量，籌集及興辦水庫移民可持續(xù)發(fā)展基金，由政府主管部門、水電企業(yè)、其他社會力量共同組建和管理的水庫移民可持續(xù)發(fā)展基金符合我國國情，以減輕國家的負(fù)擔(dān)，提高水庫移民的管理及扶持水平。本文闡述了政策性引導(dǎo)水庫移民可持續(xù)發(fā)展基金的基本概念，探討了其價值和作用，并初步得出以下結(jié)論：一是政策性引導(dǎo)水庫移民可持續(xù)發(fā)展基金是庫區(qū)移民安置的一種新的扶持形式，它是對以往政府為主體安置形式的有力補充。二是政策性引導(dǎo)水庫移民可持續(xù)發(fā)展基金對庫區(qū)移民的幫扶十分必要。它能夠更好地解決水庫移民過程中文化、教育、就業(yè)等周期性長、專業(yè)性強的可持續(xù)發(fā)展難題，有利于緩解傳統(tǒng)的“重遷移，輕安置”的水庫移民措施的不足，并促進水庫移民的良性發(fā)展。

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