“經濟指標超前環保指標滯后”解讀

吳玉萍++姜青新++張淼

2013年12月25日十二屆全國人大常委會第六次會議舉行第二次全體會議，聽取了《“十二五”規劃綱要》（以下簡稱《綱要》）實施中期評估報告。中期評估報告指出，2011年國內生產總值增長9.3%，2012年增長7.7%，2013年上半年增長7.6%，經濟增速高于《綱要》年均增長7%的預期目標。“十二五”規劃綱要提出的主要目標、重點任務、重大工程實施進展順利，24個主要指標大多數達到預期進度，少數指標已提前完成。但與之形成鮮明對比的是，能源消費強度、二氧化碳排放強度、能源消費結構、氮氧化物排放量4個節能環保方面的約束性指標完成進度滯后。

制約4項指標完成的因素分析

中期評估報告顯示，氮氧化物排放量指標在2011年不降反升，較前一年上升5.74%；盡管2012年這項指標下降2.77%，但綜合前兩年的指標數仍比2010年高出2.82%。據測算，要完成《綱要》目標，后3年需年均下降4.3%。其他3項未達標指標的具體情況是：能源消費強度（單位國內生產總值能源消耗）前兩年下降5.5%，要實現下降16%的目標，后3年需年均下降3.84%；二氧化碳排放強度（單位國內生產總值二氧化碳排放）目標是下降17%，前兩年只累積下降6.6%；能源消費結構（非化石能源占一次能源消費比重）前兩年只累積提高0.8%，要實現11.4%的目標，后3年還要累積提高2%。

如以氮氧化物排放量指標為例，《綱要》提出“十二五”期間全國排放量削減10%的總量控制目標。2011年《國務院關于印發“十二五”節能減排綜合性工作方案的通知》中也明確提出，到2015年全國氮氧化物排放總量控制在2046.2萬噸，比2010年的2273.6萬噸下降10%。

除了上述4項約束性指標滯后外，中期評估報告明確指出：“當前環境污染呈現污染源多樣化、污染范圍擴大化、污染影響持久化特征”。在傳統煤煙型大氣污染形勢依然嚴峻的同時，以細顆粒物、臭氧為特征的復合型污染日益嚴重。按照在1996年版《環境空氣質量標準》基礎上增設PM2.5濃度限值和臭氧8小時平均濃度限值，調整PM10、二氧化氮、鉛等濃度限值后的新標準，全國有60%左右的城市空氣質量不能達標。

在分析4項指標滯后原因時，中期評估報告將之歸結為：經濟增長速度超過預期、產業結構優化升級較慢、能源結構優化調整進展不快、部分企業減排力度不夠。尤其前一階段節能減排目標責任考核懲罰機制沒有完全落實到位，一些地方節能減排的壓力和動力不足，節能減排工作意識有所淡化，要求有所降低；有的地方單純追求GDP增長，忽視資源環境承載能力和產能過剩的問題，盲目規劃建設“兩高一資”項目。部分地區甚至出臺了針對高耗能行業的優惠政策，給節能減排工作帶來很大壓力。

強化監管和問責以確保4項指標如期完成

中期評估報告明確指出，節能環保的指標不能如期實現，與產業結構有密切關系。國家發改委發布的數據表明，“十二五”前兩年，我國累計淘汰落后火電1329萬千瓦以上、煉鐵4242萬噸、煉鋼3646萬噸、水泥4.3億噸。但是，鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃等高耗能行業產能過剩現象仍十分嚴重。

中期評估報告同時指出，下一階段將繼續化解鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶等行業產能嚴重過剩矛盾，抑制“兩高”行業盲目擴張。同時，要在戰略性新興產業發展方面加大力度，實行新的產業政策的實施機制，促進創業創新的環境建設。

中期評估報告指出要進一步強化節能環保治理措施，“實施最嚴格的資源節約和生態環境保護制度”。最嚴格的政策包括：實行能源消費總量和能耗強度雙控考核，進一步提高行業能耗準入門檻，嚴禁對高耗能企業實行優惠電價，完善節能統計制度；加大主要污染物減排力度，落實好燃煤電廠脫硝等環保電價政策，對集中顯現的大氣、水體和土壤污染問題，加大治理和修復力度；把高耗能、高污染產品納入消費稅征收范圍，逐步將資源稅征收范圍擴展到占用各類自然生態空間的領域，促進生態環境外部成本內部化；對能源消費增量超控或節能進度滯后地區，暫停核準新上高耗能項目，實行能耗等量或減量置換。對年度減排目標未完成、重點減排項目未按目標責任書落實的地區和企業，實行階段性環評限批。

如燃煤電廠的脫硝電價政策，能夠對污染減排目標的實現產生較大影響。過去由于沒有特別的電價政策，很多燃煤電廠企業安裝了脫硝設備但不運行，實行新的電價體制可以更好調動企業減排積極性。

同時參與中期評估相關人士認為，過去兩年中國經濟增長速度很快，尤其是2011年，更是達到了9.3%，隨著近兩年經濟增速回落，污染物排放的問題不會像頭兩年那么嚴重。再加上決策層對環境污染越來越關注，各種政策陸續出臺，完全有可能實現4個約束性指標。

解決環境問題的根本途徑是全面深化改革

如果說黨的十八大確立了生態文明建設的基本方向和目標，黨的十八屆三中全會將生態文明建設領域改革納入全面深化改革的總體部署，將“緊緊圍繞建設美麗中國深化生態文明體制改革”作為“六個緊緊圍繞”之一，把加快生態文明制度建設作為當前亟待解決的重大問題和全面深化改革的主要任務，可以說，進一步明確了生態文明建設的基本途徑和方略。從黨中央到最高行政機關、最高立法機關、最高司法機關形成高度共識，并連續發出了生態文明建設強音。

據新華網2013年12月9日消息，黨的十八屆三中全會閉幕不到一個月，經中共中央批準，中央組織部印發《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》（以下簡稱《通知》），規定今后對地方黨政領導班子和領導干部的各類考核考察，不能僅僅把地區生產總值及增長率作為政績評價的主要指標，對限制開發區域和生態脆弱的國家扶貧開發工作重點縣取消地區生產總值考核。《通知》尤其提出強化約束性指標考核，加大資源消耗、環境保護、安全生產等指標的考核權重。

因此，中期評估報告強調，確保如期完成4項指標必須強化監管和問責。實現節能減排目標責任必須嚴格監管和執法，強化地方人大監督，加快提升監管能力，加大責任追究和處罰力度。

發展中出現的問題，要靠發展來解決；而發展本身的問題，則要靠改革來解決。環境問題是發展中出現的問題，同時也是發展本身的問題。推進生態文明、解決環境問題的根本途徑是全面深化改革。環境保護部環境與經濟政策研究中心主任夏光在《建立系統完整的生態文明制度體系》一文中指出：

首先，完善科學決策制度，提高對建設生態文明的政治領導力。改革黨政干部考核評價任用制度，加大對各級黨政領導者生態文明建設的問責力度，特別是把生態文明建設實績作為任用干部的依據。對重大規劃和發展項目進行科學的、有廣泛社會參與的環境影響評價。加快資源環境部門的大部門制改革，增加資源環境主管部門在經濟發展決策中的話語權。增加各級人民代表大會和政治協商對生態文明建設的立法監督問責職能。

其次，強化法治管理制度，提高生態文明制度的執行能力。加快生態文明建設立法進程，特別是地方人大應加快出臺生態文明建設的地方條例。按照建設“五位一體”總體布局要求，在生態文明建設中，推動現有各種法律的生態化調整。加強資源環境等部門的執法力量和軟硬條件，提高執法水平。加大司法力量對建設生態文明的保障作用。

再者，形成道德文化制度，提高全社會的生態文明自覺行動能力。將生態價值觀納入社會主義核心價值體系，形成資源節約和環境友好型的執政觀、政績觀。強化企業的社會責任感和榮譽感，形成對保護環境引以為榮的道德風氣。對企業家進行環境知識啟蒙教育和可持續發展教育，激勵激發企業家的環境慈善之心。培育公眾的現代環境公益意識和環境權利意識，將公民環境權明確地確立在憲法中，加大公眾對政府環境保護工作的監督力度。（作者單位：吳玉萍，環境保護部環境與經濟政策研究中心；姜青新，山東財經大學電子商務學院；張淼，中國礦業大學（北京）化學與環境工程學院）

編輯|趙鈞 jun.zhao@wtoguide.net