競爭中立：中國的實踐與展望

一、競爭中立的提出背景

所謂“競爭中立”，是指國家在市場競爭這一問題上對國有企業(yè)和私營企業(yè)一視同仁。根據(jù)競爭中立的理念而構(gòu)建的“競爭中立政策”，則是確保經(jīng)營者不因所有制而產(chǎn)生競爭優(yōu)勢的一系列制度工具。構(gòu)建競爭中立政策的根本目的，在于消除國有企業(yè)與私營企業(yè)之間不平等的資源分配機制，確保國有企業(yè)和私營企業(yè)在一個“公平的競爭環(huán)境”中展開競爭。

自競爭中立概念及其制度架構(gòu)于上世紀90年代在澳大利亞最早提出并付諸實施，競爭中立已經(jīng)成為風靡世界的重要詞匯。雖然此理念是發(fā)達國家為完善公平競爭環(huán)境而提出的，但是對于絕大部分發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟國家而言，該理念在克服國家干預(yù)經(jīng)濟的慣性和推進經(jīng)濟體制改革方面無疑具有積極意義。但是，競爭中立也在一定程度上被利用為過度評價發(fā)展中國家政府在經(jīng)濟發(fā)展中的作用，成為指責這些國家影響國際貿(mào)易和公平競爭的理由之一。

近年來，競爭中立更是成為西方責難我國國有經(jīng)濟享有不公平競爭優(yōu)勢的基本理論立足點，也是西方對我國參與國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則治理發(fā)起挑戰(zhàn)的主要論點之一。如何解釋和應(yīng)對這一問題，不僅影響我國在多雙邊經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的談判，也會對我國進一步深化經(jīng)濟體制改革和未來經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生重大影響。

二、競爭中立的不同立場與制度

盡管競爭中立在西方已經(jīng)被普遍接受并成為衡量一個國家是否具有公平競爭與自由貿(mào)易經(jīng)濟環(huán)境的重要尺度，但是不同的國家在競爭中立問題上所持立場以及具體制度仍存在諸多差異。

1.澳大利亞：競爭中立政策是澳大利亞于1995年發(fā)起的“全國競爭政策”（National Competition Policy）的一部分。根據(jù)該政策，澳大利亞聯(lián)邦政府與六個州和兩個領(lǐng)地簽署了三項政府間協(xié)議：《競爭原則協(xié)議》、《行為規(guī)范協(xié)議》和《執(zhí)行全國競爭政策和相關(guān)改革協(xié)議》。根據(jù)這些協(xié)議，澳大利亞各級政府都必須實施競爭中立政策，包括稅收中立、信貸中立、規(guī)制中立等，即國有企業(yè)不得在稅收、信貸和政府規(guī)制等各方面享受政府給予的優(yōu)惠。任何受到不平等待遇的企業(yè)，都可以借助“投訴機制”對享有不合理競爭優(yōu)勢的企業(yè)提出違反競爭中立政策的指控。澳大利亞專門設(shè)立了競爭中立投訴辦公室（Competitive Neutrality Complaints Office， CNCO）受理相關(guān)投訴。

2.歐盟：歐盟的競爭中立政策集中體現(xiàn)在《歐盟運行條約》（以下簡稱“條約”）第106條和第107條。根據(jù)條約第106條的規(guī)定，對于公共企業(yè)及成員國授予特別或?qū)Ｓ袡?quán)利的企業(yè)，成員國不得指定也不得保留與條約的競爭規(guī)則相抵觸的任何措施。換句話說，所有的企業(yè)（不論是國有還是私有）都必須遵守歐盟層面的競爭規(guī)則。在必要的情況下，歐盟委員會還可以通過針對成員國的指令或決定的方式保證該條規(guī)定的實施。

3.美國：以澳大利亞和歐盟為代表的發(fā)達國家采納競爭中立，在很大程度上是基于推動國有企業(yè)改革和維護統(tǒng)一市場的考慮。相比之下，美國不像澳大利亞有那么多國有企業(yè)，也不像歐盟需要建立“超國家”的統(tǒng)一市場，因此其在國際上推行競爭中立政策更多的具有主導(dǎo)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則治理和變相實施“貿(mào)易保護主義”的訴求，而不是為了針對自身問題。最典型的例子莫過于美國主導(dǎo)的《跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP）的談判。美國試圖在TPP中引入包括競爭中立在內(nèi)的“高標準政策”，要求參與談判的國家消除政府給予國有企業(yè)的各種優(yōu)惠，進而在削弱這些國家參與國際競爭的能力的同時增加美國企業(yè)的競爭力。

4.其他諸多發(fā)展中國家：除了發(fā)達國家以外，諸多發(fā)展中國家也已經(jīng)開始醞釀并實施競爭中立政策。聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議（UNCTAD）在2012年以來啟動了若干關(guān)于競爭中立的研究項目，其關(guān)注點更多的在于發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟國家，如印度、馬來西亞、巴拉圭等。對于這些國家而言，研究和制定競爭中立政策既是融入全球化并參與國際競爭的需要，也具有推動國內(nèi)制度改革的內(nèi)在需求。

通過比較競爭中立的不同立場和制度，可以發(fā)現(xiàn)，不同國家在不同的發(fā)展階段具有不同的訴求。盡管競爭中立的理念具有共性，但是競爭中立的制度及其實施具有個性。認識中國在實施競爭中立政策方面的經(jīng)驗和特殊性，是中國進一步構(gòu)建符合自身特色的競爭中立政策的前提。

三、競爭中立的中國實踐和經(jīng)驗

對于中國而言，雖然尚未普及競爭中立的理念，更未正式提出競爭中立的制度框架，但是筆者認為，中國針對國有企業(yè)的一系列改革和監(jiān)管措施本身就是競爭中立政策的一部分。從上世紀八十年代開始，中國在國有企業(yè)制度的改革中始終堅持“企業(yè)化”和“公司制”的改革道路，逐步地將國有企業(yè)推向市場，獲得了巨大的成功。絕大部分競爭性行業(yè)的國有企業(yè)已經(jīng)蛻變成為真正的市場主體，國有資產(chǎn)的監(jiān)管體制也已經(jīng)發(fā)生了根本性的變化。可以認為，一部中國經(jīng)濟體制改革的發(fā)展史，也是競爭中立政策在中國實施的過程。黨的十八大之后進一步推進的國有企業(yè)改革，必然將推動中國競爭中立框架的正式確立。

（一）競爭中立理念與我國的體制改革目標是一致的

從根本上講，中國經(jīng)濟體制改革的目標與競爭中立的內(nèi)涵具有一致性。競爭中立的核心就是最大程度地確保市場主體的公平競爭。雖然中國沒有正式提出競爭中立這一政策，但是在經(jīng)濟體制改革的實踐中，具有競爭中立內(nèi)涵的實質(zhì)性改革措施早在20世紀90年代就已起步。1992年，黨的十四大確立了建立社會主義市場經(jīng)濟體制和建立國有企業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度的目標，開始以產(chǎn)權(quán)制度和股份制改革為核心，實現(xiàn)國有企業(yè)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，這可以說是實施競爭中立的第一步。之后，政府又逐步取消或放松了對各行業(yè)的管制，引入民間資本和國外資本，推動國有資產(chǎn)的證券化，建立競爭機制。這可以看做是實施競爭中立的第二步。

2012年，黨的十八大《報告》旗幟鮮明地指出要“毫不動搖鼓勵、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟發(fā)展，保證各種所有制經(jīng)濟依法平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場競爭、同等受到法律保護”。這是在第一次在如此重要的政治文件中提出競爭中立思想。由此引發(fā)的新一輪的國有企業(yè)改革，可以視為中國實施競爭中立的第三步。放寬市場準入、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟、積極引入民間資本和戰(zhàn)略投資者、全面推進國有企業(yè)公司制股份制改革、分類監(jiān)管國有企業(yè)等，將成為本輪國有企業(yè)改革的核心內(nèi)容。隨著私人資本的進入、混合所有制的發(fā)展、國有企業(yè)分類監(jiān)管的實施，競爭中立的政策勢在必行。

以上歷程充分表明，競爭中立與中國體制改革的目標具有協(xié)同性。競爭中立有助于進一步深化體制改革，為市場公平競爭提供有力的政策支撐。但由于傳統(tǒng)體制的影響深重，中國在實現(xiàn)上述目標的過程中，必須克服的障礙也是客觀存在的，其難度也是不容輕視的。

（二）競爭中立制度的設(shè)計要與一個國家的發(fā)展階段相符合

競爭中立是一個政策工具，其規(guī)則和程序必須要為一國的公共利益和社會福利服務(wù)。對于發(fā)展中國家而言，一方面，通過提高本國產(chǎn)業(yè)競爭力，更好地融入“全球價值鏈”，才能分享全球化的惠益，實現(xiàn)經(jīng)濟的包容性發(fā)展和可持續(xù)性發(fā)展；另一方面，很多國家的實踐又表明，全面自由化在發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟國家的國內(nèi)市場環(huán)境建設(shè)中并非最佳做法。

在一個全球價值鏈逐漸分化的國際市場上，發(fā)展中國家的定價能力非常薄弱，因而與發(fā)達國家難以實現(xiàn)真正意義上的公平競爭。要改善發(fā)展中國家國際貿(mào)易中的不利地位，就必須開放被區(qū)域或雙邊自由貿(mào)易協(xié)定限制了的國內(nèi)政策空間，賦予國家為保護國內(nèi)產(chǎn)業(yè)、提高本國競爭力、對跨國企業(yè)在本國市場上力量加以限制而實施產(chǎn)業(yè)政策的能力，包括靈活制定和運用競爭中立政策的能力。

因此，發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟國家不僅需要通過實施競爭中立政策建立并完善本國公平競爭的市場環(huán)境，從而由競爭機制培育出代表高生產(chǎn)率的真正具有國際競爭力的企業(yè)，也有必要通過實施產(chǎn)業(yè)政策促進和推動企業(yè)（尤其是國有企業(yè)）生產(chǎn)率的提高，從而在國際貿(mào)易中獲得最大利益。因此，如何對接產(chǎn)業(yè)政策、貿(mào)易政策和競爭政策，是競爭中立與國家的發(fā)展階段實現(xiàn)協(xié)同的關(guān)鍵要素。

總之，出于“實質(zhì)公平”和公共利益的考慮，發(fā)展中國家有必要在制定競爭中立政策時考慮符合自身發(fā)展階段需求的“豁免”因素。這些因素可以包括但不限于：（1）在維持公共服務(wù)中國有企業(yè)的特殊保障義務(wù)；（2）國有企業(yè)作為產(chǎn)業(yè)政策的實施工具具有一定的特殊性；（3）國有企業(yè)作為一國“發(fā)展政策”的一部分必須加以優(yōu)先考慮；（4）在確保財政收入的考慮中，國有經(jīng)濟是最大的保障。但是，在考慮上述政策因素時，應(yīng)當以不會對市場競爭帶來嚴重影響為前提。

（三）競爭中立制度的實施要與一個國家的法治背景相適應(yīng)

競爭中立的制度設(shè)計及其實施不僅要考慮國際發(fā)展趨勢，更要正視中國的基本經(jīng)濟社會制度和法律規(guī)定。以下因素在制度構(gòu)建及其實施時值得加以考慮：

第一，《中華人民共和國憲法》中關(guān)于“社會主義公有制”和“國有經(jīng)濟”的基本規(guī)定是關(guān)系到競爭中立政策是否能夠在中國實施的決定性因素。我國《憲法》第6條和第7條規(guī)定，我國“社會主義經(jīng)濟制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會主義公有制”，“國家在社會主義初級階段，堅持公有制為主體”，“國有經(jīng)濟，即社會主義全民所有制經(jīng)濟，是國民經(jīng)濟中的主導(dǎo)力量。國家保障國有經(jīng)濟的鞏固和發(fā)展”。如果單純將公有制理解為“國有制”，并將國有企業(yè)的優(yōu)先發(fā)展作為一項憲法原則，那么競爭中立就沒有發(fā)展空間；相反，如果從“社會所有”角度來看國有，并將《憲法》第15條“國家實行社會主義市場經(jīng)濟”的條款作為優(yōu)先于“公有制條款”和“國有經(jīng)濟條款”的條款，那么競爭中立就具有發(fā)展空間。

第二，盡管政府相關(guān)政策明確提出要創(chuàng)造民營企業(yè)和國有企業(yè)公平競爭的市場環(huán)境，《反壟斷法》的出臺和實施也為競爭中立政策的實施創(chuàng)造了法律條件，但是中國的國有企業(yè)改革、壟斷行業(yè)改革和政府管理體制改革等都還在探索和進行中，影響經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的結(jié)構(gòu)性矛盾和改革阻力仍然存在。在這種情況下，有必要將中國針對國有企業(yè)的一系列改革和監(jiān)管措施看作是競爭中立政策的一部分，分階段、分步驟地逐步推進競爭中立理念的宣傳和競爭中立制度的建立。

第三，雖然中國目前還沒有建立與競爭中立直接相關(guān)的投訴和監(jiān)督機制，但是中國的人大代表、政協(xié)委員和民主黨派人士通過“提案”的形式間接地建立了一條投訴渠道，可以針對國有企業(yè)的諸多問題展開議論，并推動形成立法文件。

可見，盡管當前的法律和制度似乎存在阻礙競爭中立發(fā)展的內(nèi)容，但是通過恰當?shù)姆山忉尯椭贫葮?gòu)建，仍然能夠在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上發(fā)展出符合中國國情的競爭中立制度。

四、競爭中立的中國立場和展望

競爭中立的核心是最大程度地確保市場主體的公平競爭。對中國而言，當前的重點仍然是進一步推進國有企業(yè)的公司化改革和市場化改革，并通過分類監(jiān)管在競爭性領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)國有企業(yè)與私營企業(yè)的公平競爭。在此基礎(chǔ)上，逐步建立競爭中立的配套措施，確保國有企業(yè)在競爭性領(lǐng)域的不當競爭受到制度約束。

（一）確定中國競爭中立的基本立場

中國應(yīng)該以社會公共利益為基本出發(fā)點，以“公平競爭”理念為指導(dǎo)，圍繞中國經(jīng)濟體制改革（特別是國有企業(yè)改革）的既定方針和實踐，構(gòu)建符合中國特色、滿足中國自身需求、與國際接軌的競爭中立政策體系。這個體系可以不叫“競爭中立”，但是應(yīng)體現(xiàn)競爭中立的基本內(nèi)涵。

（二）構(gòu)建中國競爭中立的基本制度

1.確定競爭中立的適用范圍。競爭中立應(yīng)當僅適用于從事“商業(yè)活動”的國有企業(yè)，而不適用履行公共職能或從事公益性活動的國有企業(yè)。一個國有企業(yè)可能同時存在公益性行為和營利性行為，在這種情況下，前者不適用競爭中立政策，但后者適用。在實際操作中，要在商業(yè)活動和非商業(yè)活動之間劃一條明確的界線并不容易。

2.建立競爭中立的投訴機制。借助于投訴機制，受到不平等待遇的企業(yè)可以對享有不合理競爭優(yōu)勢的企業(yè)提出違反競爭中立政策的指控。投訴的對象既可以是國有企業(yè)，也可以是相關(guān)的公共部門；投訴的主體既可以是私營企業(yè)，也可以是與投訴對象存在競爭關(guān)系的其他國有企業(yè)。舉證責任由投訴者承擔，由其證明競爭對手存在有違競爭中立政策的情況。由專門的投訴機構(gòu)對被投訴的國有企業(yè)是否具有“凈競爭優(yōu)勢”進行分析，對有違競爭中立的國有企業(yè)采取一定的“矯正措施”。

3.確定競爭中立的實施機構(gòu)。根據(jù)《反壟斷法》的第9條的規(guī)定，國務(wù)院設(shè)立反壟斷委員會，其首要職責是“研究擬定有關(guān)競爭政策”。這是中國首次以立法形式提出研究和擬定競爭政策的任務(wù)。作為維持和發(fā)展競爭性市場機制所采取的公共措施，競爭政策本身即具有競爭中立的內(nèi)涵。若能將競爭中立相關(guān)事宜及相關(guān)的投訴監(jiān)督機制賦予反壟斷委員會來實施，那么不僅能發(fā)揮其協(xié)調(diào)競爭執(zhí)法機關(guān)和各政府管制機關(guān)之間的關(guān)系，還能有力地推動國有企業(yè)與私營企業(yè)之間展開公平競爭，將國有企業(yè)的不公平競爭優(yōu)勢降到最低。

4.構(gòu)建競爭中立的配套機制。競爭中立的有效實施還需相關(guān)配套制度的支持，這些制度主要包括：（1）與競爭中立政策的制定與實施直接相關(guān)的制度，如競爭政策的透明度問題，行業(yè)立法與產(chǎn)業(yè)政策的競爭性審查，國有壟斷企業(yè)適用競爭法的問題等；（2）促進和影響競爭中立政策的制定與實施的制度，如國有資產(chǎn)和國有企業(yè)監(jiān)管制度，涉及競爭中立的稅收政策、政府補貼政策、環(huán)境政策、融資政策以及土地政策等。

（三）構(gòu)建適合于發(fā)展中國家的競爭中立政策評價工具

一項政策的好壞很大程度上取決于其實施效果，因此有必要對競爭中立政策的實施效果予以評估。但是，處于不同發(fā)展階段、面臨不同政策問題的國家顯然不應(yīng)該適用同樣的評價工具和指標。因此，應(yīng)該根據(jù)中國面臨的“問題”來設(shè)計評價中國競爭中立政策實施效果的指標和方法。（本文受上海高校智庫項目、上海市高校“085工程”項目和國家社會科學基金項目（13CFX085）資助。作者：應(yīng)品廣，上海對外經(jīng)貿(mào)大學WTO研究教育學院講師，上海高校智庫國際經(jīng)貿(mào)治理與中國改革開放聯(lián)合研究中心研究員）

編輯|趙麗芳 lifang.zhao@wtoguide.net