“三一”在美打官司 贏在程序而非實體

余盛興

美國哥倫比亞特區聯邦巡回上訴法院7月15日裁定，中國三一重工集團在美國的關聯公司羅爾斯公司在起訴奧巴馬總統和美國外國在美投資委員會（CFIUS）一案中勝訴。這是中國公司首次發起類似起訴并獲得勝利。這讓行事高調的三一集團董事向文波又火了一把。2年前當他宣布通過其美國關聯公司狀告美國海外投資委員會（簡稱CFIUS），隨后將美國總統奧巴馬也一并拉上被告席的時候，人們并不看好其前景，認為這不過是他的又一次愛國主義宣傳秀，甚至可能成為一場鬧劇。但日前美國做出對其有利的裁決多少有些令人感到意外，其意義也不容小視。

案件經過

此次訴訟源起于2012年2月。三一重工通過其兩名高管在美國設立的關聯公司羅爾斯公司與另外一家美國企業——Terna US簽訂協議，收購后者位于美國俄勒岡州西南12英里處的4個10兆風力發電項目。據“三一”方面稱，該項目已獲得并網協議、FAA等所有的合法手續。隨后，公司開始施工準備。6月14日，羅爾斯公司收到通知，稱該項目受到CFIUS關注。據此，羅爾斯公司根據規定對項目進行披露，提供了項目交易相關報告，并參加聽證會。同年7月25日，CFIUS發布臨時禁令，要求羅爾斯立即停工、移走全部設備，同時禁止任何人進入相關項目場地。8月2日，CFIUS進一步要求，在沒有獲得美國政府許可的情況下，羅爾斯不得出售風電場及建設風場所需設備。

在溝通無果、投訴無門之后，羅爾斯不得不選擇司法救濟。9月12日，羅爾斯向美國哥倫比亞特區聯邦地方分區法院（聯邦地區法院）提起訴訟，將CFIUS訴諸法庭。9月28日，奧巴馬總統以該項目“涉嫌威脅美國國家安全”為由，簽發總統禁令。鑒于此，羅爾斯將奧巴馬本人也追加為被告。

同年11月28日，聯邦地區法院法官舉行首次聽證會。2013年2月22日，聯邦地方法院法官埃米·杰克遜做出裁決，認為法院對羅爾斯就奧巴馬以“國家安全”名義要求其停止項目計劃的命令提起的訴訟沒有管轄權。不過，法院受理了羅爾斯公司應獲知奧巴馬和CFIUS中止該項目的具體原因和理由的正當權力，即愿意審查CFIUS的做法是否侵犯了羅爾斯公司根據美國憲法賦予的權利。

2013年10月16日，聯邦地方法院作出初審判決：美國政府禁止俄勒岡ButterCreek風電場項目沒有違反美國憲法。對此，三一集團及關聯公司羅爾斯公司認為上述判決不公平，并立即提出上訴。2014年7月15日，聯邦上訴法院做出判決，認為CFIUS在程序上違反了羅爾斯公司根據憲法享有的權利。

聯邦上訴法院的判決

聯邦上訴法院由漢得遜大法官、布朗大法官和維金斯大法官組成合議庭，就羅爾斯因俄勒岡州風電項目被禁止訴CFIUS和奧巴馬總統案進行審理。在長達47頁的判決書中，合議庭推翻聯邦地區法院的認定。

在管轄權方面，聯邦上訴法院不同意其沒有管轄權的意見。法院認為，根據最高法院的實踐，只有在有“明確而且令人信服的”證據證明國會明確禁止司法機關進行合憲審查的時候，司法機關才失去管轄權。在外國投資安全審查方面，盡管相關法律規定CFIUS和美國總統的審查決定不受司法審查，但它并不能排斥法院就其是否侵犯了公民或法人根據美國憲法第五修正案所享有的權利進行審查。被上訴人還提出，對外國投資的安全審查屬于外交和國家安全事務，因此應當免受司法審查。對此，法院不予認可。

聯邦巡回法院同意地區法院的結論，認為羅爾斯公司根據所在州法律合法獲得財產。但是，聯邦法院并不認為羅爾斯公司根據州法取得的財產權受制于憲法保護。在上訴法院法官看來，在交易安全時，羅爾斯公司根據州法律已經完全取得了財產權。此外，初審法院認為，羅爾斯公司沒有在交易完成之前主動申請CFIUS批準，因此已經豁免了其財產保護權。對此，聯邦巡回法院同樣不予認可：法律只是規定交易方可以進行主動披露，而披露可以是事前，也可以在事后進行。

什么是正當程序？初審法院認為，在審查過程中，CFIUS通知羅爾斯公司，給予其機會提供相關證據，并舉行了聽證會，因此已經構成了正當程序。上訴法院認為，正當程序至少應當給予利害關系方其官方行動，讓其接觸據以采取行動的非保密信息，并給予其機會對該證據進行反駁。但是，在本案中，總統令沒有根據法律正當程序剝奪了羅爾斯公司根據憲法所享有的財產權。

聯邦巡回上訴法院認為，奧巴馬總統下達的禁止羅爾斯公司俄勒岡州BC風電項目的總統令違反程序正義，剝奪了羅爾斯公司在涉訴風電項目中受憲法保護的財產權。據此，法院指出，美國政府需要向羅爾斯公司提供相應的程序正義，包括CFIUS/總統做出相關決定所依賴的非保密信息和在了解相關信息后回應的機會。與此同時，初審法院應就羅爾斯公司對CFIUS各項命令的挑戰和訴求進行實質審查。

律師評論

對于三一重工在美贏了官司，國內外評論眾多。筆者認為，應當肯定羅爾斯訴CFIUS等案的積極和重要意義。首先，這是自1990年以來，美國總統第一次根據《國防產品法》第721條的授權，基于可能危害美國國家安全的理由，正式否決外國投資者在美并購交易，也是其首次因此被訴至美國法院，因此具有標志性意義。其次，羅爾斯公司利用美國權力制衡的機制尋求法律保護，這不僅初步維護了其自身利益，而且顯示憲法權利保護和權利制衡是何等重要。最后，三一重工不服輸并堅持抗爭的精神，為在美投資頻繁受阻或者對美國投資審查心有余悸的中資企業提供了榜樣。

另一方面，我們必須冷靜地看到，歷時近2年之后，上訴法院7月15日的判決沒有解決三一重工的所有所求，也遠未滿足其“合理賠償”的要求。換言之，聯邦巡回法院只是解決了兩個程序問題：第一，CFIUS和美國總統剝奪羅爾斯公司根據憲法第五修正案享有的權利的決定不符合程序正義的要求；第二，關于其它實體問題，應當發回初審法院審理。從這個意義上說，筆者認為，三一重工方面所贏得的不過是初步的程序性勝利。

但是不可否認，這種初步的程序性勝利也是來之不易的。它可能促使這件棘手的案件峰回路轉甚至起死回生。接下來怎么發展？一方面，CFIUS應根據法院的指令和美國法律、實踐對“程序正義”要求，重新審查其決定，尤其是向羅爾斯公司披露其決定的依據，并給予羅爾斯公司進行辯駁的機會。另一方面，聯邦地區法院需要根據上訴法院的判決重新審查羅爾斯公司的請求，包括實體請求部分。從這個意義上說，僅僅就這個案件而言，三一重工也還有很長的路要走。

我們必須看到，羅爾斯訴CFIUS和美國總統案是單個企業挑戰美國政府乃至其整個行政體系的典型案例。我們應當充分認識到其長期性和可能面臨更多的艱巨。與其說三一重工是在為企業經濟利益而抗爭，倒不如說是為了眾多外國投資人，為了法律正義而戰斗。因此，一些具有國際戰略眼光的企業、行業協會等除了冷靜地觀察和在初現曙光之時鼓與呼之外，是否能夠以適當的形式加入，至少堅定地站在旁聽席上？我們拭目以待。（作者為上海市海華永泰律師事務所高級合伙人）

編輯|趙麗芳 lifang.zhao@wtoguide.net