構(gòu)建開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制問(wèn)題研究

王茜　張繼　高錦涵

21世紀(jì)的前十年，世界經(jīng)濟(jì)變化巨大，全球價(jià)值鏈分工體系逐步形成、區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的勢(shì)頭不斷加強(qiáng)。與此同時(shí)，我國(guó)改革開(kāi)放的政策紅利、加入WTO的制度紅利以及廉價(jià)勞動(dòng)力的資源紅利正在不斷消退，亟需進(jìn)行更深層的改革，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化新形勢(shì)，參與構(gòu)建高標(biāo)準(zhǔn)、全覆蓋的全球經(jīng)貿(mào)治理平臺(tái)。在此背景下，上海自貿(mào)區(qū)應(yīng)運(yùn)而生。

上海自貿(mào)區(qū)的重要管理措施創(chuàng)新便是實(shí)行“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇+負(fù)面清單”的管理模式。與此同時(shí)，“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇+負(fù)面清單”正成為國(guó)際投資貿(mào)易規(guī)則的新航標(biāo)。上海自貿(mào)區(qū)積極引入準(zhǔn)入前國(guó)民待遇和負(fù)面清單，探索外商投資管理模式的新路徑，不僅是參與構(gòu)建全球貿(mào)易投資規(guī)則的必要之舉，也是倒逼國(guó)內(nèi)改革的必要嘗試。然而，涉及的改革領(lǐng)域和制度性改革不僅局限于自貿(mào)區(qū)本身，更涉及全國(guó)層面的改革，特別是在金融、法律、行政、監(jiān)管和機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)等領(lǐng)域，目前仍然存在諸多難題。

一、準(zhǔn)入前國(guó)民待遇與負(fù)面清單

聯(lián)合國(guó)貿(mào)易和發(fā)展會(huì)議文件根據(jù)外資國(guó)民待遇適用的不同階段，將國(guó)民待遇分為準(zhǔn)入前國(guó)民待遇和準(zhǔn)入后國(guó)民待遇。準(zhǔn)入前國(guó)民待遇，指在企業(yè)設(shè)立、取得、擴(kuò)大等階段給予外國(guó)投資者及其投資不低于本國(guó)投資者及其投資的待遇，其核心是東道國(guó)給予外國(guó)資本市場(chǎng)準(zhǔn)入的國(guó)民待遇，是一種更加完整、更加全面的國(guó)民待遇。這要求在國(guó)內(nèi)各種所有制資本之間實(shí)現(xiàn)平等待遇，保障各類(lèi)市場(chǎng)主體能夠公開(kāi)、公平、公正地參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。

所謂負(fù)面清單（Negative List），是相對(duì)于正面清單（Positive List）而言的一種國(guó)際通行的外商投資管理辦法，指一國(guó)禁止外資進(jìn)入或限定外資比例的行業(yè)清單。簡(jiǎn)而言之，負(fù)面清單遵循“法無(wú)禁止皆可為”的原則進(jìn)行投資管理的方法，其主要內(nèi)容涉及貿(mào)易投資自由化、金融國(guó)際化和行政法制化。負(fù)面清單的管理模式要求取消行政審批制度轉(zhuǎn)而使用備案管理制度，有利于為各類(lèi)企業(yè)創(chuàng)造公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。在實(shí)質(zhì)上要求政府放棄事前監(jiān)管，往往帶來(lái)市場(chǎng)不確定性、開(kāi)放風(fēng)險(xiǎn)以及缺乏實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策和經(jīng)濟(jì)調(diào)控的空間。因此，實(shí)施負(fù)面清單管理模式，需要政府實(shí)行高水平的事中和事后監(jiān)管。

二、上海自貿(mào)區(qū)構(gòu)建開(kāi)放經(jīng)濟(jì)體制面臨的挑戰(zhàn)

1.負(fù)面清單質(zhì)量不高

2013版負(fù)面清單公布的190項(xiàng)管理措施中，禁止類(lèi)38項(xiàng)，限制類(lèi)152項(xiàng)，大部分限制性條件是《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》的“翻版”。原有的外商投資壁壘仍然存在，內(nèi)容沒(méi)有實(shí)質(zhì)性改變，質(zhì)量不高。但也應(yīng)該看到，負(fù)面清單所體現(xiàn)出來(lái)的是體制改革的突破，減少政府干預(yù)，讓市場(chǎng)在資源配置中起更大作用。

2014版的負(fù)面清單中依舊存在許多問(wèn)題。首先，依然存在行業(yè)限制，削減的51條不符措施中有23條是基于分類(lèi)調(diào)整而減少的。其次，因內(nèi)外資均有限制而取消14條，雖不在負(fù)面清單之列，但依舊無(wú)法投資。例如“色情業(yè)和投博彩業(yè)”就已從負(fù)面清單中刪除，因?yàn)橹袊?guó)法律禁止投資色情、投博彩業(yè)。此外，2014版清單依舊將林業(yè)、采礦業(yè)等產(chǎn)業(yè)列入保留范圍，負(fù)面清單依然沒(méi)有突破《指導(dǎo)目錄》限制。

2.合規(guī)監(jiān)管向事后監(jiān)管的轉(zhuǎn)變問(wèn)題

實(shí)行準(zhǔn)入前國(guó)民待遇+負(fù)面清單，要求對(duì)內(nèi)資和外資實(shí)行國(guó)民待遇，平等對(duì)待不同性質(zhì)企業(yè)。然而在國(guó)內(nèi)現(xiàn)行的行政審批投資準(zhǔn)入管理體制下，財(cái)稅制度等仍因企業(yè)性質(zhì)而異，隱性壁壘短時(shí)間內(nèi)無(wú)法清除。這給自貿(mào)區(qū)合規(guī)監(jiān)管向事中、事后監(jiān)管帶來(lái)了不少問(wèn)題。

3.外資準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)不清晰

2013版負(fù)面清單中190項(xiàng)措施中對(duì)多數(shù)投資活動(dòng)提出應(yīng)“須合資、合作”，但未明確外資“標(biāo)準(zhǔn)”。一、外資的進(jìn)入是指實(shí)體性直接投資還是間接投資，負(fù)面清單中未作出明確規(guī)定。近年來(lái)，投資的定義范圍朝著擴(kuò)大的方向發(fā)展，將間接投資納入保護(hù)范圍。2014版負(fù)面清單中依然沒(méi)有對(duì)外資定義的解釋說(shuō)明。二、目前，中國(guó)基于英美法按照企業(yè)注冊(cè)地來(lái)認(rèn)定企業(yè)是否為外商，與使用住所地認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)際趨勢(shì)相背離，這可能為開(kāi)放后的市場(chǎng)監(jiān)管帶來(lái)一系列管理難點(diǎn)與潛在風(fēng)險(xiǎn)。明確外資認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)帶來(lái)的不單是外資規(guī)模的變化，也是管理規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的改變，進(jìn)一步與國(guó)際規(guī)則相銜接。

4.對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的沖擊問(wèn)題

一方面，外資的涌入會(huì)促進(jìn)上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的開(kāi)放進(jìn)程；另一方面，短期內(nèi)，外資則有可能沖擊國(guó)內(nèi)基礎(chǔ)薄弱、競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)小的“幼稚產(chǎn)業(yè)”。將開(kāi)放后的服務(wù)業(yè)置身市場(chǎng)中與國(guó)際資本競(jìng)爭(zhēng)，由市場(chǎng)來(lái)發(fā)揮資源配置和優(yōu)勝劣汰的作用，促進(jìn)國(guó)內(nèi)服務(wù)業(yè)的良性發(fā)展。當(dāng)然，也要充分考慮如何保護(hù)和培育區(qū)內(nèi)服務(wù)業(yè)。政府轉(zhuǎn)變職能、健全法規(guī)引導(dǎo)國(guó)內(nèi)服務(wù)業(yè)壯大的過(guò)程，也是構(gòu)建開(kāi)放型新經(jīng)濟(jì)新體制的過(guò)程。

三、轉(zhuǎn)向事中、事后監(jiān)管

準(zhǔn)入前國(guó)民待遇+負(fù)面清單的管理模式帶來(lái)的是政府亟需轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式，既要避免多重監(jiān)管，也不能出現(xiàn)監(jiān)管遺漏；既要保證監(jiān)管的順利進(jìn)行，也要保證監(jiān)管效果。上海市已提出了構(gòu)建事中、事后監(jiān)管的基本體制，建立安全審查機(jī)制、反壟斷審查機(jī)制、企業(yè)年度報(bào)告公示制度、信用管理體系、綜合執(zhí)法體系和部門(mén)監(jiān)管信息共享機(jī)制，希望通過(guò)這六大機(jī)制的綜合運(yùn)用，提高政府服務(wù)管理的透明度，實(shí)施有效的事中事后監(jiān)管。然而，除了建立基本監(jiān)管制度外，也需充分考慮監(jiān)督體制運(yùn)行過(guò)程中可能出現(xiàn)的問(wèn)題，比如職能定位、機(jī)構(gòu)設(shè)置、監(jiān)管方式、監(jiān)管手段等細(xì)節(jié)。參照國(guó)內(nèi)現(xiàn)在少有的事中事后監(jiān)管實(shí)施現(xiàn)狀，有許多值得自貿(mào)區(qū)借鑒和改進(jìn)的方面：

1.建立健全企業(yè)信息披露制度

由于不再提前審批，企業(yè)的信息披露就顯得格外重要，要滿(mǎn)足投資者對(duì)企業(yè)運(yùn)營(yíng)狀況、資產(chǎn)質(zhì)量狀況的公開(kāi)、公平、公正了解的要求，也要滿(mǎn)足政府在宏觀(guān)層面上的管理要求。

2.創(chuàng)新和升級(jí)監(jiān)督手段，全面和細(xì)化監(jiān)督內(nèi)容

以資本市場(chǎng)監(jiān)管作為參考，資本市場(chǎng)的監(jiān)管存在著數(shù)據(jù)量大、參與者眾多、環(huán)節(jié)多等特點(diǎn)，手工業(yè)務(wù)處理效率低，易造成監(jiān)管的滯后。借助統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)信息的收集與匯總，不僅提高了信息的傳播效率，還有利于進(jìn)一步信息的分析。以金融服務(wù)業(yè)為例，央行事后監(jiān)督系統(tǒng)目前注重對(duì)業(yè)務(wù)的復(fù)核功能，無(wú)法核查業(yè)務(wù)的合法、合規(guī)和真實(shí)性。如此，自貿(mào)區(qū)應(yīng)根據(jù)行業(yè)的特點(diǎn)，更新監(jiān)管手段，豐富監(jiān)督內(nèi)容。

3.提升預(yù)警機(jī)制，信息共享

風(fēng)險(xiǎn)往往藏匿于大量的數(shù)據(jù)信息背后，加強(qiáng)核查后信息的綜合分析，強(qiáng)化對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的定量、定性分析，才能提升對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警。全球價(jià)值鏈的背景下，不同行業(yè)，不同部門(mén)之間貌似不相關(guān)性，實(shí)際存在著莫大的聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)信息的共享，對(duì)于企業(yè)而言能夠加強(qiáng)自身對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的防范，對(duì)于監(jiān)管部門(mén)則能加強(qiáng)部門(mén)間的聯(lián)合監(jiān)管，提高監(jiān)管效能。

4.規(guī)范管理，提升管理效果

要實(shí)現(xiàn)規(guī)范監(jiān)管，首先要完善法律法規(guī)建設(shè)，依法監(jiān)管，降低監(jiān)管人為因素與隨意性。對(duì)于違規(guī)者，在明確違規(guī)性質(zhì)的前提下，加強(qiáng)懲罰的力度，提高違規(guī)成本，通過(guò)高效的管理，逐步建立良性的發(fā)展態(tài)勢(shì)。（本文系上海對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)085項(xiàng)目（Z085FX14022）的階段性成果，作者王茜為上海對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)WTO學(xué)院副教授、國(guó)際經(jīng)貿(mào)治理與中國(guó)改革開(kāi)放聯(lián)合研究中心研究員；張繼為上海對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)2012級(jí)碩士研究生；高錦涵為上海對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)2014級(jí)碩士研究生）

編輯|趙麗芳 lifang.zhao@wtoguide.net