關于推進養老服務設施用地供應研究

■　段婭靜　曹明宇　張于

（1石家莊市地產交易市場河北石家莊050000；2河北省產品質量監督檢察院河北石家莊050091；3中共石家莊市委黨校河北石家莊050051）

關于推進養老服務設施用地供應研究

■段婭靜1曹明宇2張于3

（1石家莊市地產交易市場河北石家莊050000；2河北省產品質量監督檢察院河北石家莊050091；3中共石家莊市委黨校河北石家莊050051）

為盡快滿足人口老齡化引起的養老服務設施用地需求，促進經濟社會的和諧發展，本文以近幾年國家、省、市出臺的相關政策規定為基礎，在保障養老服務設施用地的供應方面進行了研究，并結合國土資源的工作實際，提出推進養老服務設施用地供應的措施建議。

養老服務設施供應非營利性營利性

當前我國已進入人口老齡化快速發展階段，迅猛增長的老年群體給社會發展帶來了空前的壓力?！笆濉逼陂g，政府高度重視養老服務各項設施建設工作，出臺了一系列政策法規，保障了養老服務設施用地的土地供應，促進了養老服務業的可持續發展。

1　現行養老服務設施供地政策

2001年，國土資源部就已將老年人社會福利設施用地作為非營利性社會福利設施用地納入劃撥用地目錄。

2011年，河北省國土資源廳下發《關于做好建設養老機構用地工作的通知》，規定養老服務設施用地應符合土地利用總體規劃，并在當年國有建設用地供地計劃中優先安排使用；對營利性養老服務設施用地，應以公開出讓方式取得土地使用權；對生產養老產品的地塊實行與工業項目用地相同的供地方式。

2013年，在《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》文件中允許民間資本投資建設養老機構，若為非營利性質的可與政府投資興辦的公益性養老機構享有相同的供地政策，同時養老服務設施用地不能改變用途搞開發建設，已建成的養老設施用地不能改變容積率。

2014年，在國土資源部辦公廳《關于印發〈養老服務設施用地指導意見〉的通知》中，首次提出以租賃方式供應營利性養老用地，并鼓勵利用存量建設用地從事養老設施建設；文件中強調養老用地的監管，養老用地不允許“圈地”，不能隨便分割轉讓，也不能改變原有土地用途。住建部等四部門聯合下發《關于加強養老服務設施規劃建設工作的通知》，確定了各類養老機構建設的具體目標，并測算了建設規模及用地需求。石家莊市政府根據實際工作出臺了《關于加快養老服務業發展的實施意見》，提出針對我市養老服務業發展的土地政策。

2015年，民政部出臺相應文件表示支持民間資本對企業廠房、商業設施等進行改造，用于養老服務，同時允許民辦養老機構采取有償方式拿地。河北省發改委也發文要求相關部門建立“綠色通道”，縮短養老服務設施用地審批時間，提高工作效率，并減免部分收費項目。

2　當前養老服務業存在的主要問題

近年來，養老服務業得到了快速的發展，但仍與老齡化進程加劇、社會養老需求增長的形式不相適應，養老服務業在政策的完善、民辦養老的發展、農村養老的供給等方面問題仍較為突出。

2.1養老服務業各項政策需完善

盡管媒體輿論與學術界對老齡化帶來的用地危機已有深入的報道與研究，但短期內各項政策的制定仍落后于形勢的發展，很難滿足日益增長老齡化對養老設施用地的需求。同時，各級政府在土地供應、稅費優惠、補貼支持等方面的政策也不到位，亟需建立應對老齡化的用地政策體系。

2.2民辦養老機構發展阻力較大

現有的各項政策對民間資本參與養老服務業的管理過于嚴格，使得民間資本積極性難以得到充分發揮。由于民辦營利性機構需要招拍掛方式獲取土地，土地取得費用過高抬高了建設成本，抑制了民間資本的進入?！?〕同時，民辦養老機構在價格制定、財政補貼等領域都難與公辦養老機構形成競爭。

2.3農村養老服務供給相對薄弱

人口老齡化問題重點難點都在農村，特別是農村空巢老人、留守老人、高齡老人等照護問題尤為突出。農村居家養老服務項目少，基礎設施薄弱，體制機制不完善，服務人員素質差，服務質量不高，難以滿足農村老人的個性化需求，這已成為統籌城鄉老齡事業協調發展的瓶頸?！?〕

3　推進養老服務設施用地供應的措施建議

針對當前養老服務業發展中存在的諸多問題，在嚴格貫徹落實國家、省、市養老服務設施用地供應的相關政策基礎上，結合石家莊市的實際情況，提出以下措施建議。

3.1完善營利性養老用地政策

養老產業投資回報周期較長，加上稅收、土地等優惠政策不明朗，社會資本在投資養老產業、尤其是營利性養老機構方面顧慮重重〔2〕。各級政府要積極研究營利性養老用地在財政、稅收、投融資、土地等方面的優惠政策，國土部門應盡快出臺相應的土地供應政策和措施，鼓勵社會力量成為養老服務業發展的中堅力量。

3.2加強養老服務實施用地保障

一是規劃部門應盡快編制養老服務機構設施布點規劃，將養老服務設施布局與配套落實到城市控制性詳細規劃，預留養老機構建設用地指標。二是將養老設施與幼兒園、小學視為等同重要信息，列入所在社區配套建設用房的范圍，相對集中地進行配建，方便老年人生活及提供服務。三是新建小區的養老服務設施應與住宅建設項目同步設計、同步施工，同步交付使用。舊小區要充分利用閑置房屋或社區配套房等存量土地建設養老服務設施。

3.3建立多類型土地供應制度

一是在年度新增建設用地計劃中，優先安排養老服務項目用地指標，并優先予以立項。二是對經民政部門認定的非營利性老年服務設施用地，采用劃撥方式供應土地使用權；對營利性老年服務設施用地，則采用公開出讓方式供應土地使用權，并在地價上給予適當優惠。為降低營利性養老機構的建設成本，也可以采取租賃方式供地，或采取“先租后讓”的方式供地。三是對農村集體經濟組織使用本集體經濟土地興辦養老服務機構的，可依法辦理農村集體建設用地使用手續。四是鼓勵項目單位對之前已合法取得的商業或工業用地進行改造，或利用閑置房產興辦養老機構。

3.4強化建設項目用地監管

依據養老服務設施用地標準，節約集約使用土地資源，使更多的老年人能享受到更優質的服務。一是養老服務機構因注銷登記、終止、遷移等原因停止使用土地，由政府依法收回原以劃撥方式取得的土地，并給予原土地使用權人一定的補償，收回的土地優先用于養老業發展；以有償方式取得的土地則按國有土地使用權出讓合同中的相應條款處理。二是項目單位不得擅自改變的養老服務設施用地的土地用途及容積率搞房地產開發項目，相關部門應定期巡查，發現違法項目盡快處置；三是政府各部門應各司其職，各盡其責，制定相關政策，完善管理規范，提高辦事效率，定期專項督查，建立日趨完善的養老服務制度體系。

[1]浙江省發改委研究室.社會養老服務項目建設規劃與供地政策專題研究報告 [EB/ OL].2013-02-25.

[2]海證.地方政府研究營利性養老用地優惠政策 [J].《老同志之友》.2013,(20)：16-16.

U412.1+4[文獻碼]B

1000-405X（2016）-3-446-2